近年來，中國經濟進入新常態(tài)，供給側結構性改革全面推進，能源轉型步伐加快，天然氣和非化石能源快速發(fā)展。目前，在推進能源革命戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設的背景下，天然氣發(fā)展將在相當長的時期內成為中國能源轉型發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，同時天然氣發(fā)展還將面臨新要求、新挑戰(zhàn)。

現(xiàn)狀

價格、政策保駕護航天然氣呈較快發(fā)展態(tài)勢

今年以來，世界經濟延續(xù)2016年年底的復蘇態(tài)勢，增長好于預期；中國供給側結構性改革取得成效，GDP同比增長6.9%，呈現(xiàn)穩(wěn)中有進、穩(wěn)中向好態(tài)勢。在歐佩克限產與美國頁巖油增產等因素作用下，國際能源市場繼續(xù)呈供應寬松態(tài)勢，國際油價溫和復蘇，呈中低價位運行。今年上半年，中國能源需求增速明顯回升，能源結構持續(xù)優(yōu)化，天然氣和非化石能源消費比重達到20%。

近年來，世界天然氣需求增速明顯回落，國際天然氣市場供應寬松，天然氣價格大幅下跌，低廉的價格極大地刺激了LNG國際貿易。據(jù)統(tǒng)計，今年1～6月，國際LNG貿易量同比增長9%，其中現(xiàn)貨貿易量增長24%，均創(chuàng)歷史水平。隨著澳大利亞、美國、加拿大及東非等LNG項目不斷投產，未來3～5年或更長時期有望迎來世界LNG發(fā)展黃金期，國際LNG價格在日趨激烈的市場競爭中繼續(xù)下行趨勢，這為中國充分利用境外天然氣資源提供了難得的歷史機遇。

2017年以來，中國能源需求增速明顯回升，“北方地區(qū)冬季清潔取暖”“煤改氣”等政策效應逐步顯現(xiàn)；加之煤炭價格上漲、進口LNG價格低廉、供氣和用氣的經濟性提高，中國天然氣生產和消費大幅回升。1～6月，油氣勘探開發(fā)投資回升，天然氣（含非常規(guī)）產量743億立方米，同比增長10.1%；天然氣消費量1146億立方米，增長15.2%；LNG進口1592萬噸，同比增長38%，創(chuàng)歷史新高。

今年以來，中國天然氣發(fā)展面臨新形勢：在南海北部成功實現(xiàn)可燃冰試采，開辟了天然氣勘探開發(fā)新領域；印發(fā)《能源生產與消費革命戰(zhàn)略（2016～2030年）》；發(fā)布《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，明確了貫穿全產業(yè)鏈的油氣體制改革的主要任務；十三部委聯(lián)合印發(fā)《關于促進天然氣利用的若干意見》，明確實施城鎮(zhèn)、發(fā)電、工業(yè)、交通等四大天然氣利用工程；下發(fā)《關于核定天然氣跨省管道運輸價格的通知》《關于降低非居民用氣基準門站價格的通知》。

這些新進展和重大決策，連同大氣污染防治、“煤改氣”、自然保護區(qū)礦權清理等其他政策的深入推進和完善，將極大地推動我國天然氣發(fā)展。預計下半年將延續(xù)上半年較快增長態(tài)勢，全年天然氣產量增長約10%，消費量增長約16%，進口量增長約22%。

未來3～5年，在國際能源市場總體寬松的趨勢下，隨著國內經濟形勢進一步好轉，能源轉型步伐加快，充分利用國內豐富的資源基礎和相對廉價的境外資源，天然氣有望進入新的較快發(fā)展階段，其中天然氣產量增長8%～10%；消費量增長9%～11%，天然氣在一次能源結構占比將達10%以上。

挑戰(zhàn)

技術設施、監(jiān)管機制、運輸安全等制約天然氣市場發(fā)展

國產天然氣的供應保障能力持續(xù)下降。持續(xù)低油價沖擊、資源劣質化加劇和過高的開發(fā)成本，直接導致國內天然氣大幅增產難度日益加大，對進口資源的依賴程度大幅攀升。統(tǒng)計顯示，2014~2016年，我國油氣勘探開發(fā)投入下降了52.5%，天然氣產能建設下降了50%。據(jù)全國油氣資源動態(tài)評價（2015年），全國超過35%的待探明天然氣分布于低（特低）滲透儲層。新增探明儲量中低品位比例達70%以上，而且頁巖氣、煤層氣開發(fā)經濟性較低，制約其大規(guī)模增產。“十二五”以來，國產氣對消費供應保障能力下降了20%。按照今年上半年增長態(tài)勢，預計2020年國產氣的供應保障能力將下降到60%以下。

境外天然氣進口運輸安全形勢日趨嚴峻。在陸上管道進口運輸方面，由于缺乏有效的多邊運營安全保障和協(xié)調機制，已建成的中亞、中緬等管線的天然氣過境運輸安全風險日益增大，截留、卸載等現(xiàn)象時有發(fā)生，而且恐怖活動頻發(fā)，直接威脅管線安全。在海上LNG進口運輸方面，面臨與原油進口運輸同樣的安全威脅，復雜的南海局勢和“不平靜”的印度洋，直接威脅著我國來自中東、非洲、澳大利亞、東南亞等地區(qū)和國家LNG進口運輸安全。

天然氣開發(fā)利用關鍵技術和重大裝備總體落后。深層、深水及火山巖等新領域天然氣地質理論、認識滯后于勘探開發(fā)實踐需要。復雜氣藏勘探開發(fā)核心技術缺乏，深水油氣開發(fā)技術與裝備落后，規(guī)模效益開發(fā)頁巖氣、煤層氣的關鍵技術體系尚未形成。技術與裝備水平的落后在很大程度上導致了天然氣開發(fā)成本居高不下。燃氣輪機、LNG運輸、大型LNG船用發(fā)動機等重大裝備國產化水平低，直接導致了天然氣利用效率低，抬高了用氣成本。

天然氣基礎設施能力總體不足和利用水平低。截至2015年年底，我國天然氣主干線總長度、一次輸氣能力分別僅占美國的12%、25%。近年來，主干管線建設步伐放慢，2016年僅新增1500多公里的主干管線，不足“十二五”年均水平的20%。儲氣庫建設嚴重滯后，城市調峰、應急供氣安全形勢嚴峻。目前，全國儲氣庫工作氣量僅占天然氣消費量的3%左右，遠低于15%左右的世界平均水平，絕大部分省會城市缺乏基本調峰、應急供氣儲備。按照今年上半年全國天然氣發(fā)展態(tài)勢，我國將可能迎來新的局部甚至全國性的供氣緊張。同時，受壟斷體制的制約，國內已有天然氣基礎設施利用水平低，閑置浪費嚴重，近年來沿海LNG接收站利用率僅50%左右。

現(xiàn)行天然氣價格形成機制與政策有待完善。現(xiàn)行天然氣基準定價仍是一種政府管控的定價機制。行政性壟斷和區(qū)域分割嚴重，從氣田到終端用戶環(huán)節(jié)過多，輸配費用過高，而且開發(fā)生產成本偏高，致使綜合氣價、用氣成本過高，削弱了天然氣的競爭力，抑制了天然氣消費市場擴展。季節(jié)性、峰谷期氣價政策有待完善。

油氣體制機制改革滯后和行業(yè)監(jiān)管不足。國內油氣上游投入不足、競爭力不強等問題困擾油氣發(fā)展。管道、LNG接收站等設施未對第三方開放，制約了國內天然氣市場發(fā)展和對境外廉價資源的利用。監(jiān)管依據(jù)、標準、規(guī)范亟待完善。資源開發(fā)、輸配等環(huán)節(jié)成本和價格缺乏有力監(jiān)管，勘探開發(fā)過程及環(huán)保安全等監(jiān)管有待加強；勘探開發(fā)、管輸動態(tài)等重要領域信息不對稱，監(jiān)管手段和實效性有待提高。敏感海域、用海權問題等制約海上油氣開發(fā)，環(huán)境保護、生態(tài)紅線劃定等對天然氣開發(fā)提出了更高要求。

建議

多措并舉大力推動天然氣發(fā)展

深入推進油氣勘查開采體制改革，提高國內資源供應保障能力。總結經驗教訓，完善并有序放開油氣勘查開采體制，實行區(qū)塊競爭出讓制度，加強安全環(huán)保等資質管理，有序準入，不斷引入競爭，增加投入，激活潛力，降低成本，提高規(guī)模開發(fā)效益。完善并實行更嚴格的區(qū)塊退出機制，積極推進油氣儲量確權登記，探索儲量經濟價值評價，促進礦業(yè)權流轉。健全完善地質資料匯交、公開和共享機制。通過持續(xù)深入推進油氣上游體制改革，逐步形成以大型國有油氣公司為主導、多種經濟成分共同參與的現(xiàn)代油氣勘查開采體系，不斷提高國內資源持續(xù)供應保障能力，增強天然氣供應安全。

加強天然氣國際合作，增強境外天然氣資源供應安全。按照市場化原則，鼓勵企業(yè)參與天然氣進口，抓住“一帶一路”機遇，加大國際天然氣合作力度，充分利用境外天然氣資源。加強宏觀指導，完善協(xié)調機制，強化支持政策。借助亞投行、絲路基金等，加大金融服務力度，提高境外投資效益。加強“一帶一路”主要國家油氣地質與資源基礎研究與評價，建立完善境外油氣勘探開發(fā)投資合作風險預警與應急體系。健全完善外交、信息等服務保障體系。加快構建雙邊、多邊油氣合作安全保障機制，特別是天然氣過境運輸安全保障及應急機制，增強境外資源供應安全。

加強天然氣基礎設施建設，深化改革提高集約輸送和公平服務能力。加強管線、存儲及LNG等基礎設施建設，調動各方積極性，拓寬融投資渠道，推進投資主體多元化，構建多元化基礎設施建設融投資機制，提高建設能力。著重加快主干線、聯(lián)絡線等國家重大項目建設力度。集中推進管道互聯(lián)互通，打破企業(yè)間、區(qū)域間及行政性壟斷，提高資源協(xié)同調配能力和水平。加快完善第三方公平接入機制，提高基礎設施運營水平和利用效率、服務能力。加快天然氣利用“最后一公里”基礎設施建設。加強綜合儲氣調峰和應急保障體系建設，明確天然氣銷售企業(yè)、基礎設施運營企業(yè)、城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)的調峰供應和應急保障責任。

強化科技攻關與創(chuàng)新，持續(xù)降低天然氣開發(fā)和利用成本。推進深層油氣地質理論創(chuàng)新，加強深部地震勘探等關鍵技術攻關，形成萬米級深層油氣規(guī)模效益開發(fā)技術體系。加強深水油氣成藏和富集規(guī)律研究，加快推進深水鉆井平臺、水下生產系統(tǒng)等重大裝備國產化。加強頁巖氣、煤層氣勘探開發(fā)地質理論、關鍵技術研發(fā)，促進非常規(guī)氣規(guī)模效益開發(fā)。加強提高低品位油氣開發(fā)單井產量和采收率的關鍵技術攻關。加強天然氣水合物商業(yè)化開發(fā)關鍵技術攻關。加快天然氣利用領域材料和裝備科技攻關及國產化，加強LNG運輸和車用技術研發(fā)。

深化價格機制改革，強化市場監(jiān)管，完善天然氣市場交易體系。逐步全面放開井口、門站、終端價格管制，形成市場化定價機制。強化上游區(qū)塊投入、安全環(huán)保等監(jiān)管。加強對管輸成本和價格監(jiān)管，建立完善有關監(jiān)審制度，合理制定管輸價格，減少中間環(huán)節(jié)，降低用氣成本。加快天然氣交易體系建設，推動天然氣交易中心建設，鼓勵建立長期穩(wěn)定交易機制，積極發(fā)展現(xiàn)貨、期貨交易市場，逐步形成具有影響力的基準價格，提高國際定價話語權。

加大政策支持力度，完善支持方式，促進天然氣可持續(xù)發(fā)展。加大對“三低”氣田、邊際氣田、老氣田的財稅和金融扶持政策力度，減免深水油氣開發(fā)資源稅等；支持深水風險勘探；延續(xù)頁巖氣、煤層氣補貼政策并給予致密氣一定補貼，以提高供氣能力，促進可持續(xù)發(fā)展。強化環(huán)保節(jié)約和高效利用政策導向，提高天然氣競爭力。加強油氣資源基礎地質調查和資源潛力評價，不斷夯實資源基礎，降低勘探開發(fā)風險，促進天然氣增儲上產。

作  者｜潘繼平（國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心）