一、天然氣市場爭議引入注目

近期天然氣市場有幾起爭議引人注目。據《中國經營報》網站11月11日報道，中石油有關人士表示公司在廣西的天然氣投資不少，但由于廣西管網統購統銷加價等因素，投資沒有發揮出應有的效果。當地燃氣分銷企業也認為廣西管網在中石油長輸管線和地方燃氣分銷企業管道之間建設天然氣分輸站（計量調壓站），實質投入不多但加價嚴重，導致燃氣成本過高，終端消費者難以承受，影響市場開發。中石油已就該困難分別向國家發改委和廣西自治區政府反映，建議省級管網不得以統購統銷名義增加供氣環節和提高供氣成本。該網站報道的留言中一個自稱是管網知情人的南寧市網友則表示，省管網收費是為了加快擴大廣西管網覆蓋范圍，在中石油控股廣西管網時期當地天然氣發展緩慢，中石油把管網股份高價賣給地方后又想控制當地市場，還暗示中石油建設成本高。

另一起紛爭涉及中石油和陜西及內蒙古的LNG工廠，LNG工廠主要用中石油提供的管道氣進行液化后再對外出售。中石油9月18日通過上海石油天然氣交易中心舉行天然氣線上競價交易，其中包括要求陜西、內蒙LNG工廠作為試點參與競價，陜西液化天然氣協會此前委托律師事務所向交易中心發出律師函，認為競拍方式不適用于LNG工廠，同時競拍起價也定得過高，要求停止競價交易。由于對交易價格及機制存在爭議，陜西、內蒙古LNG企業也向當地政府和國家發改委進行了匯報。

根據《中國經營報》11月6日報道，陜西液化天然氣協會代理律師認為由于國內市場競爭不充分，70%以上的長輸管線掌握在中石油手里，陜西、內蒙古的LNG工廠要獲得天然氣原料基本上只能向中石油購買，所以這種情況應該是在政府指導價范圍內進行定價。不過按照政府最新價格改革文件和上海石油天然氣交易中心發出的公告，律師函中對競價事宜的理解存在偏差。

中石油9月27日通過上海石油天然氣交易中心進行了陜西、內蒙古LNG工廠用氣第二輪線上交易，起拍價和最高價（分別為每立方米1.43元和1.7元）和第一輪拍賣保持一致，據悉拍賣效果較第一輪更符合賣方預期。11月8日，上海石油天然氣交易中心公布，中石油今年冬季（2017年11月至2018年3月）將通過線上拍賣不少于12億立方米天然氣，氣源主要是進口LNG，約占冬季消費量的1%。同時公布11月下半月天然氣拍賣的起拍價和最高價，其中陜西、內蒙古LNG工廠所屬的西部地區起拍價為每立方米1.33元，最高價定為2.06元。

根據《中國經營報》的報道，在第一次線上拍賣陜西、內蒙古LNG工廠用氣之后，中石油已將向陜西、內蒙LNG工廠線下交易供氣價格提高到每立方米1.61元，10月31日再提高到1.88元，并且限量為每日600萬立方米。

二、價格問題是矛盾的焦點

上述爭議的焦點都是天然氣行業里的價格問題，一個涉及價格如何管制，另一個涉及價格如何放開。在第一起糾紛中，中石油和燃氣分銷商認為廣西管網管輸費不合理或者說就不應該存在，因為增加了無必要的供氣環節，推高了終端天然氣價格，導致消費者難以承受，進而影響天然氣市場推廣和天然氣業務的投資回報。中石油作為全國天然氣生產供應主導性企業，擁有上游供氣環節的壟斷性實力和話語權，但在面對與地方行政性壟斷的紛爭中卻陷入了被動的局面。包括中石油在內的“三桶油”在不少省級管網中持有權益，但中石油此前失去了廣西管網的股份，也就失去了參與權和直接影響力。廣西管網的行政性壟斷經營，使得中石油和相關燃氣分銷商及用戶倍感無奈。

在第二起糾紛之前，國家發改委在今年8月30日下發的《關于降低非居民用天然氣基準門站價格的通知》中，明確所有進入上海、重慶等交易平臺公開交易的天然氣價格由市場形成。雖然供應陜西、內蒙LNG工廠用氣首次競拍試點結果未如預期，但中石油上調了線下供氣價格，而且最新線下氣價比前兩輪競拍上限價格還高，供應量也受到限制，這并不是這些LNG工廠希望看到的結果。

將管道天然氣液化后再銷售不是最經濟的方式，但LNG在管道覆蓋不到的地區有一定需求，而且在天然氣需求淡季時，LNG工廠的原料采購對中石油天然氣生產和銷售也起到部分平衡作用，已經形成了固定的合作模式。但隨著天然氣價格改革的推進，管道氣門站價格允許上浮，尤其是近期允許市場交易形成價格的范圍進一步擴大，對中石油和LNG工廠原有的合作模式產生了沖擊。由于中石油在全國天然氣生產和管輸市場的主導性地位，在供應偏緊的情況下用戶的選擇余地非常有限。

這幾年尤其今年大規模啟動“煤改氣”和“清潔供暖”讓問題變得更加復雜。雖然今年國內天然氣生產增加明顯，進口規模增長顯著，但和急劇放大的需求相比并不顯寬松，再加上冬季用氣高峰的來臨，供應商希望提價適當抑制需求、減少進口環節虧損或改善盈利，但用戶則不希望看到用氣成本快速上漲。人們對競價拍賣進口氣來緩解進口環節虧損或許更容易理解，對競價拍賣國產氣則可能存在更多異議，而取暖剛性需求因素又夾雜進來，多方利益紛爭就變得復雜化。城區居民取暖和工商業用能的“煤改氣”通常是管道氣替代燃煤，但部分北方鄉鎮和農村取暖則是采用用點供LNG替代燃煤，盡管以點供LNG作為取暖能源的規模目前應該很小。由于LNG價格隨行就市，LNG價格必然隨著LNG工廠原料成本的上漲而上漲，這就出現了經濟承受能力差的部分農村居民比城市居民要承擔更高用氣成本的現象，甚至高價氣的供應也不一定能完全保證，造成民生工程不能有效落地。

三、價格矛盾并不否定改革成績

這些因為價格引起的糾紛并不是價格改革完全無效帶來的結果，而是價格改革把原有隱蔽的問題顯性化，有的也只是改革過程中伴隨出現的局部問題和暫時問題，需要通過進一步深化改革加以化解，不能以這些問題的存在而否定整個改革的巨大成績，也不能因此要求改革停止或倒退。

我國天然氣價格市場化改革這幾年穩步推進，成效明顯。從2011年底在兩廣地區開始非居民天然氣價格形成機制改革試點，到2013年6月在全國范圍內推廣上述天然氣價格形成機制并分三步實施，再到2015年4月存量氣增量氣價格并軌，全面理順非居民用氣價格，進展順利。2015年11月和2017年8月根據對應成本變化情況兩次下調了非居民用氣門站價格。同時，根據國內外能源市場供求及價格變化，有序放開了頁巖氣、煤層氣、煤制氣、液化天然氣等氣源價格，2015年4月放開除化肥企業外的直供用戶用氣價格，2016年放開化肥用氣價格和儲氣設施相關價格，并在福建省開展門站價格市場化改革試點，2017年明確所有進入交易平臺公開交易的氣量價格由市場交易形成。天然氣價格市場化程度顯著提高。根據國家發改委測算，目前占國內消費總量80%以上的非居民用氣價格主要由市場交易形成，其中50%以上完全由市場交易形成，30%左右非居民用氣門站價格采用在基準價格基礎上可上浮20%和下浮不限的辦法來確定。

另一方面，針對我國天然氣管道網絡化格局基本形成、原有“一線一價”的價格管理方式不適應需要的實際情況，國家發改委2016年10月印發了《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運輸定價成本監審辦法（試行）》，建立了管道運輸價格監管制度；針對城鎮配氣環節價格監管相對滯后、配氣價格水平差別較大、少數地方價格偏高等情況，2017年6月印發了《關于加強配氣價格監管的指導意見》，從而初步建立起輸配領域全環節的價格監管體系。2017年上半年，政府有關部門對13家天然氣長輸管道企業按照統一方法、統一原則、統一標準進行了成本監審，剔除不合理成本。在成本監審基礎上，2017年8月份核定了長輸管道運輸價格，核定后的管道運輸平均價格下降15%左右，減輕下游用氣企業負擔；同時一些省份也按照中央要求制定了省內輸配價格監管規則，并降低了省內管道運輸價格和配氣價格。

通過這一系列改革，天然氣價格放寬放開的力度和范圍逐步擴大，中間壟斷環節的價格監管初步得到了加強。可以說，能夠單純從價格層面推動的工作大多已經展開、已經完成、接近完成或正在落實，而要更全面地放開競爭性環節價格，則需要具備更多的條件，尤其是市場主體多元化的真正形成和對市場力進行有效約束和監管的機制真正到位。目前暴露的問題主要反映了價格改革和體制改革等因素的不同步和不配套，下一步需要加快推動天然氣體制改革的全面深化，采用短期和長期并舉的辦法，逐步化解天然氣市場的矛盾和分歧。

四、化解天然氣市場矛盾的建議

按照“管住中間、放開兩頭”的天然氣體制改革思路，要盡快擴大上游和下游市場開放，增加市場主體，完善市場競爭規則，防范市場價格操縱和濫用市場支配地位等不公平競爭行為，形成有效競爭局面后再行放開價格管制。加強對自然壟斷環節的監管，根據技術、經濟和市場條件的變化，對能夠競爭的部分中間環節適時適當解除管制。同時，積極轉變政府職能，進一步適應市場化條件下的監管需要。

（一）加快推動進口環節開放

擴大天然氣進口是解決目前天然氣供應偏緊的最快辦法。目前部分LNG進口接收站利用率不高，國際市場資源充足，有條件擴大進口。但已有經營者需要考慮首先消納高價長協氣，擔心客戶市場會不會被擠占，不愿意向第三方開放。因此有必要盡快明確歷史長協氣的統籌消納辦法，落實配套管網設施向第三方公平開放，消除不同管網主體之間、管網主體和LNG接收站主體之間的孤立封閉，實現互聯互通。大力支持中小型LNG儲罐建設和LNG槽車運輸方式，支持不同供應商、不同區域之間進行資源串換。同時盡可能增加管道氣進口。對社會資本投資新建天然氣進口管道、LNG進口接收站碼頭和配套設施予以優先支持。

（二）加快推動上游市場開放

我國向社會資本開放了非常規油氣勘查開采，新疆常規油氣區塊開放試點也已進行，但總體進展比較緩慢。這一方面與勘查開采過程的長周期特點有關，另一方面和開放區塊的資源稟賦條件較差也有關系。因此需要切實落實好區塊退出機制，把更多潛在資源向全社會競爭性公開出讓，吸引更多投資者，支持探索更多新技術，加快形成更加多元化的上游市場勘查開采局面。

（三）加快推動省級管網改革

省級管網不得統購統銷，一律實現管輸和銷售分開。管網作為運輸企業實行獨立運行，公平開放。銷售公平競爭。嚴格落實省級管網成本監審，按照“準許成本+合理收益”的辦法制定管輸價格。國家級管網有條件實現直接供氣區域，省級管網不得以統購統銷等名義強行加塞進入，增設供氣環節，提高供氣成本。用戶可自主選擇資源方和供氣路徑，減少供氣層級，降低用氣成本。對于目前省級管網沒有實質性投入或用戶不需要提供輸配服務的加價，一律予以取消。省級天然氣管網規劃必須和國家管網規劃協調配套。統籌協調中央和地方的權責利關系。

（四）加快推動長輸管網獨立

管道獨立是管道公平開放的前提條件。獨立不是分離，通過實施管道獨立運行，輸售分開，激勵天然氣管網經營企業向所有企業公平開放剩余管輸能力，挖潛提高管道使用效率，有效增加管輸氣量。長輸管道的獨立自主開放和適度競爭是促進上下游供需雙方高效銜接的必要措施。

（五）加快推動城市燃氣改革

尊重城市管道燃氣特許經營權歷史事實，保證總體上的合理回報，但經營企業要實現配售分開，銷售業務成本收益公開透明，政府按照“準許成本+合理收益”的辦法制定配氣管輸價格。建立合理的管道燃氣成本疏導機制，逐步減少并最終取消交叉補貼。城市燃氣企業不得限制符合安全規范的非管輸燃氣供應。在特許經營權到期后管道業務重新授權實行獨家經營，但燃氣銷售必須向社會開放。

（六）加快推動儲輸設施建設

針對我國各級天然氣管道和儲備設施嚴重不足的情況，要總結已有各類政策的不足并進行完善，擴大支持各類資本投資和建設管網儲氣設施的力度。要明確各級管網經營者、銷售企業和大型用戶的基礎性儲氣調峰責任，鼓勵相關各方通過契約的形式自主確定供需的季節性和時段性條款。

總之，面對天然氣市場出現的新問題，需要以持續、系統、協調的方式推進改革來解決。在可以競爭的環節加大競爭性培育，對自然壟斷環節加強管控。通過降低成本、增加供應、擴大需求，發揮天然氣作為清潔低碳化石能源在我國能源轉型過程中應有的價值和作用。