2015年12月，黨中央、國務(wù)院高瞻遠矚，作出了以“三去一降一補”為主要內(nèi)容的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革決定，對煤炭、鋼鐵、水泥等行業(yè)去產(chǎn)能進行戰(zhàn)略部署。經(jīng)過一年多的努力，去產(chǎn)能初見成效。特別是煤炭行業(yè)扭轉(zhuǎn)了持續(xù)四年煤炭價格“跌跌不休”的頹勢，煤炭供需關(guān)系改善，市場止跌反彈，價格維持在合理的運行區(qū)間，煤炭行業(yè)由虧損面超過九成到多家煤炭企業(yè)整體扭虧。

在當前的市場形勢下，煤炭人一定要戒驕戒躁，保持清醒頭腦，堅定不移去產(chǎn)能。

去產(chǎn)能取得積極成效

2016年2月1日，《國務(wù)院關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》出臺。此后，國家發(fā)展改革委、財政部、人力資源社會保障部、國家安全監(jiān)管總局、國家煤監(jiān)局等部門相繼制定下發(fā)了一系列配套政策規(guī)定，各級政府和煤炭企業(yè)積極落實政策措施，因地制宜，攻堅克難，全力推進煤炭供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和去產(chǎn)能工作。2016年的煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能任務(wù)提前完成，成效明顯，這充分證明黨中央、國務(wù)院這一決策是完全正確的。

從2016年全國煤炭行業(yè)有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，煤炭市場實現(xiàn)初步好轉(zhuǎn)是去產(chǎn)能、控產(chǎn)量的結(jié)果。

煤炭產(chǎn)量：2016年全國原煤產(chǎn)量34.1億噸，同比減少3.4億噸，同比下降9%;進口煤炭25551萬噸，同比增長25.2%;煤炭消費量下降4.7%。通過去產(chǎn)能、控產(chǎn)量等措施，扣除消費減少、進口煤增加的因素，2016年向社會投放煤炭凈減少2億多噸。

社會存煤：在連續(xù)四年增加后出現(xiàn)下降，年末重點煤炭企業(yè)存煤9300萬噸，比年初減少3499萬噸，下降27.3%;重點發(fā)電企業(yè)存煤6546萬噸，比年初減少812萬噸，下降11%。

煤炭價格：年末價格指數(shù)160點，比年初增加44.2點，增幅38.1%。

行業(yè)效益：2016年前11個月，全國規(guī)模以上煤炭企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入2.06萬億元，同比下降4%，利潤總額850億元，同比增長156.9%。

從2016年山西煤炭行業(yè)有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，山西去產(chǎn)能力度全國最大、貢獻最大。

山西省煤炭減量化生產(chǎn)的絕對量和占比都排全國第一。2016年，山西煤炭產(chǎn)量同比壓減1.43億噸、減幅14.7%，減產(chǎn)總量占全國壓減煤炭產(chǎn)量的42%。當然，煤炭減量化生產(chǎn)對山西的影響也最大。2016年，山西GDP同比增長4.5%，其中壓減的1.43億噸原煤產(chǎn)量減少GDP約209億元，影響GDP增速約1.56個百分點。

這是山西在經(jīng)濟十分困難的情況下，對全國煤炭供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，特別是煤炭供需形勢好轉(zhuǎn)做出的貢獻。這也充分反映了山西省講政治、顧大局，堅決貫徹執(zhí)行黨中央、國務(wù)院的決策，高度重視去產(chǎn)能工作。

可以說，去年全國煤炭去產(chǎn)能、控產(chǎn)量，初戰(zhàn)告捷，山西功不可沒。

保持戰(zhàn)略上的清醒

隨著煤炭市場初步好轉(zhuǎn)，一些煤炭企業(yè)的浮躁情緒有所顯現(xiàn)。同時，隨著霧霾天氣的頻繁發(fā)生，加之煤炭產(chǎn)能過剩產(chǎn)生的一系列負面影響，社會上“去煤化”的呼聲又開始甚囂塵上。要繼續(xù)推進去產(chǎn)能工作，推動煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，必須盡早澄清認識，保持戰(zhàn)略上的清醒與堅定。

首先，要認識到去產(chǎn)能任重道遠。

2016年，去產(chǎn)能成效僅僅是初步的，國際煤炭市場供需寬松的形勢和國內(nèi)煤炭產(chǎn)能嚴重過剩的局面并沒有發(fā)生根本性改變，供需關(guān)系還處在短暫弱平衡狀態(tài)。特別是當前煤價恢復(fù)性上漲，煤炭企業(yè)生產(chǎn)欲望強烈，煤炭供給能力強;而宏觀經(jīng)濟下行壓力持續(xù)，煤炭消費需求仍呈下降趨勢，當前的弱平衡極易被打破。千萬不能認為，市場好了，煤炭去產(chǎn)能、減量化生產(chǎn)可以緩一緩、停一停。對此，必須保持足夠的理性，絕不能“好了傷疤忘了疼”，不能動搖去產(chǎn)能的信心和決心，重蹈覆轍，再吃“二遍苦”，重受“二茬罪”，再次陷入供求嚴重失衡的泥淖之中。

其次，要認識到去產(chǎn)能不是去煤化、去碳化也不是去煤化。

一方面，煤炭生產(chǎn)過剩、供求關(guān)系嚴重失衡，必須通過去產(chǎn)能使煤炭供求趨于平衡、市場恢復(fù)到合理運行區(qū)間。我國能源儲量富煤、缺油、少氣的稟賦特性，決定了煤炭是我國最重要的基礎(chǔ)能源和原料，在我國一次能源結(jié)構(gòu)中，煤炭將長期是主要能源。煤炭在我國能源結(jié)構(gòu)中的這一重要地位，并未發(fā)生根本改變。對此，我們必須保持戰(zhàn)略清醒，正確認識煤炭、正確定位煤炭。

另一方面，要消除對煤炭在環(huán)保方面的諸多誤解。煤炭本身不是大氣污染的元兇，煤炭完全可以清潔生產(chǎn)、綠色利用。煤炭在利用過程中對大氣造成的污染，是使用煤炭的人不負責(zé)任，為降低成本環(huán)保措施不到位，違規(guī)排放的結(jié)果。只要加強環(huán)保監(jiān)管，加大煤炭綠色利用的力度，促進消費轉(zhuǎn)型升級，煤炭從生產(chǎn)到消費的全鏈條都能實現(xiàn)低碳排放。

敢于砸“硬核桃”

毋庸諱言，去產(chǎn)能第一階段關(guān)閉退出的煤礦基本上都是處于“僵尸”狀態(tài)、比較容易退出的，是“死老虎拉出來再斃一次”。今后幾年，去產(chǎn)能將進入攻堅期，難度越來越大，已沒有“軟柿子”可捏，必須敢于砸“硬核桃”。也就是說，下一步去產(chǎn)能必須敢于直面困難和矛盾，采取科學(xué)、有針對性的政策措施，積極穩(wěn)妥地解決好去產(chǎn)能過程中遇到的問題。概而言之，當前去產(chǎn)能亟待破解“五難”。

一是礦井關(guān)閉退出后債務(wù)清償難。

關(guān)閉退出煤礦均屬于長期經(jīng)營虧損、資源枯竭類礦井，資產(chǎn)負債率高甚至是資不抵債。煤礦關(guān)閉后，除去井巷類固定資產(chǎn)，可變現(xiàn)和利用的機械設(shè)備、地面建筑物資產(chǎn)占比不足30%，這種特殊性造成了資產(chǎn)的大量損失和債務(wù)的清償困難。特別是一部分資源整合礦井在資產(chǎn)并購、礦業(yè)權(quán)價款繳納和礦井建設(shè)等方面投入了大量資金。這些資金來源基本為銀行貸款，一旦煤礦關(guān)閉退出，國有資產(chǎn)處置和銀行債務(wù)償還問題必須解決，這部分債務(wù)必將轉(zhuǎn)嫁給母公司或集團。如山西某企業(yè)集團165個煤礦，整合礦井占絕大多數(shù)，目前有43個煤礦處于暫緩建設(shè)狀態(tài)，形成資產(chǎn)閑置，21個煤礦被列入“十三五”關(guān)閉退出范圍，這64個煤礦已投入整合并購款和資源價款144億元，基本上是銀行貸款，加上每年新增利息、資源價款、鄉(xiāng)村既得利益等應(yīng)付款，企業(yè)債務(wù)包袱沉重。截至目前，該集團所有整合保留礦井累計投入資金已達850億元。

二是退出礦井股東權(quán)益保障難。

整合礦井大多是國有控股、民營參股的股份制企業(yè)，股權(quán)情況復(fù)雜。雖然是國有大集團控股，但在作出關(guān)閉退出決定時，必須按照公司法、公司章程履行決策程序，如何保障股東權(quán)益特別是民營參股方權(quán)益還需進一步明確相關(guān)政策。

三是退出礦井人員安置和保障難。

雖然當前煤炭價格略有回升，但受前幾年煤炭市場長期持續(xù)低迷的影響，償還歷史欠賬特別是安全欠賬壓力大，資金仍十分緊張。去年的退出礦井人員基本得到了安置，但繼續(xù)推進去產(chǎn)能，母體企業(yè)或重組企業(yè)分流安置人員的能力已經(jīng)十分有限，如何妥善解決關(guān)閉礦井職工安置問題、保障其正常生活，需要進一步從政策上給予支持。

四是實施產(chǎn)能減量置換難。

新老礦井接替是保障國家經(jīng)濟建設(shè)和能源供給的戰(zhàn)略基礎(chǔ)，同時也是安置老礦井退出后人員的主要途徑。在實際運行過程中存在接替礦井項目審批手續(xù)復(fù)雜、證件辦理困難、周期長的問題，很大程度上制約淘汰關(guān)閉礦井生產(chǎn)接替和人員安置。如同煤集團馬道頭煤礦的建設(shè)項目核準手續(xù)，因“劃定礦區(qū)范圍”支持性文件未批復(fù)，歷經(jīng)八年仍未核準。

五是進行精準宏觀調(diào)控難。

推進化解過剩產(chǎn)能，需要政府“這只手”和市場“這只手”協(xié)調(diào)發(fā)力，掌控好去產(chǎn)能的力度和進度。2016年，煤炭去產(chǎn)能雖然總體上效果不錯，但也有許多教訓(xùn)要吸取。最主要的教訓(xùn)就是在掌控去產(chǎn)能的力度和進度上不夠精準，導(dǎo)致了市場供需關(guān)系的較大波動，一度造成區(qū)域性“煤荒”，個別煤礦超能力生產(chǎn)、非法生產(chǎn)，造成生產(chǎn)安全事故頻發(fā)。尤其是自去年9月以來，全國煤礦相繼發(fā)生多起重特大瓦斯爆炸事故。今年去產(chǎn)能、控產(chǎn)量進入鞏固期和攻堅期，迄今仍有許多重大政策問題尚不明確，在推進去產(chǎn)能中應(yīng)因地而異，適度掌控“去”和“控”的力度以及進度。既要防止產(chǎn)生新的歷史遺留問題，也要防止力度過大、進度過快，引起局部煤炭供應(yīng)緊張，造成市場大起大落。

不能再留“后遺癥”

去產(chǎn)能一定要認真吸取前幾年資源整合造成諸多歷史遺留問題的教訓(xùn)，不能簡單采取行政措施，而是要多用市場化、法治化的辦法和措施，不能在砸“硬核桃”的同時鑄造一個“鐵疙瘩”，制造新的歷史遺留問題。為此，必須辨證施治、對癥下藥，因地制宜，考慮產(chǎn)能分布地域、消費區(qū)域等因素，采取有針對性的措施進行綜合推動。

第一要堅持去產(chǎn)能與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相結(jié)合。

要從思想上認識到位，正確處理好三個關(guān)系。一是“壓”與“保”的關(guān)系，壓落后產(chǎn)能是手段，保先進產(chǎn)能才是目的。二是“減”與“增”的關(guān)系，減產(chǎn)量是手段，增效益才是目的。三是“退”與“進”的關(guān)系。淘汰關(guān)閉是手段，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高綜合競爭力，促進行業(yè)健康發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展才是目的。去產(chǎn)能不能搞“一刀切”，對先進產(chǎn)能、安全高效產(chǎn)能要適當提高占比，對優(yōu)質(zhì)稀缺煤種產(chǎn)能要適當保護、穩(wěn)定產(chǎn)能;對落后產(chǎn)能、不安全產(chǎn)能、不經(jīng)濟產(chǎn)能、不環(huán)保產(chǎn)能要堅定不移地壓下去、減下來，并最終關(guān)閉退出;對資源多、產(chǎn)量大、投資大的煤礦要綜合考慮其經(jīng)濟效益和社會效益，宜減則減，宜穩(wěn)則穩(wěn)，宜增則增。此外，去產(chǎn)能應(yīng)盡量推進減量重組，盡量減少單純依靠行政手段關(guān)井壓產(chǎn)。減量重組既可以有效保護和利用現(xiàn)有資源，促進結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，也有利于保護各投資方的利益不受或少受損失。

第二要堅持運用法治化、市場化手段解決問題。

要少用行政化的方式，多用法治化和市場化的手段，推動去產(chǎn)能煤炭企業(yè)兼并重組，不搞“拉郎配”。要把減量置換、減量重組作為發(fā)展先進產(chǎn)能、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的難得機遇，有序推進產(chǎn)權(quán)股權(quán)交易，推進整合煤礦盡快形成生產(chǎn)力，使已投入的巨額資金早產(chǎn)生效益，使職工分流有穩(wěn)定的途徑。要積極研究制定法治化的措施特別是相應(yīng)的支持性法律規(guī)定，規(guī)范去產(chǎn)能工作，使去產(chǎn)能的具體實施具有法律依據(jù)和法律效力，堅決防止出現(xiàn)不合法甚至是違法違規(guī)的做法推進去產(chǎn)能工作，從而制造新的矛盾和不安定因素。

第三要堅持分類處置、精準施策。

一方面，應(yīng)充分考慮不同煤炭企業(yè)的區(qū)位、煤種、規(guī)模、效益、資源儲量、地質(zhì)條件、市場需求等因素，區(qū)分不同企業(yè)不同情況制定政策，按照“一企一策、新老接替、淘汰落后”的原則，引導(dǎo)國有大型煤炭企業(yè)加快衰老礦井淘汰關(guān)閉進度，同時對去產(chǎn)能礦井接替項目審批開通綠色通道，保障礦井接替、產(chǎn)能置換、減量重組項目有序建設(shè);另一方面，制定資源整合礦井產(chǎn)能退出、資產(chǎn)處置辦法，建立完善整合煤礦退出機制，采取市場化方法化解股東權(quán)益糾紛。

第四要完善供給側(cè)改革的機制體制。

一是政府出臺推動與市場交易相結(jié)合的產(chǎn)能置換、減量重組政策，允許相關(guān)煤炭企業(yè)就淘汰落后產(chǎn)能進行市場化交易，允許幾個煤礦在減少總產(chǎn)能的基礎(chǔ)上進行資源整合、產(chǎn)業(yè)重組，調(diào)動煤炭企業(yè)自愿整合、自愿關(guān)閉的積極性。同時，建立第三方評估機制，公正客觀地對煤炭企業(yè)進行綜合評估，幫助企業(yè)精準定位，科學(xué)決策，讓企業(yè)、政府、社會達成共識。二是優(yōu)化礦井資源布局，保障資源整合礦井建設(shè)投資的有效回收，批準增擴礦井周邊已不具備辦大礦開采條件的邊角零星資源，提高該類礦井的生存能力。三是充分考慮去產(chǎn)能過程中的債務(wù)問題。在當前經(jīng)營形勢下，關(guān)閉煤礦的債務(wù)處理需要一個漫長的過程，應(yīng)允許煤炭企業(yè)有一個償還債務(wù)的緩沖期，只要煤價運行在一個合理水平，煤炭企業(yè)就能持續(xù)經(jīng)營，關(guān)閉煤礦的債務(wù)就可通過其主體企業(yè)逐步解決。

第五要完善實質(zhì)性減輕煤企稅費負擔(dān)的相關(guān)政策。

一是繼續(xù)清費立稅，減少或合并對煤炭企業(yè)的稅費征收項目，降低稅費征收額度和征收比率，為煤炭企業(yè)扭虧脫困創(chuàng)造條件。二是調(diào)整煤炭礦業(yè)權(quán)價款征收辦法。根據(jù)礦井每年資源動用量，按照煤炭市場的實際平均價格合理確定礦業(yè)權(quán)價款浮動征收標準，分年度征收。這樣既可減輕企業(yè)負擔(dān)，又解決了煤礦因繳不起資源價款而產(chǎn)生的資金占用費和滯納金問題。三是對于去產(chǎn)能關(guān)閉礦井已經(jīng)繳納的資源價款，出臺關(guān)閉退出礦井資源價款退回或進行資源等量置換等措施，鼓勵引導(dǎo)落后產(chǎn)能退出，加大對大礦、好礦、強礦的資源配置力度。同時，對關(guān)閉退出礦井建設(shè)用地收回并退回土地出讓金，或與新建礦井、轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)型項目建設(shè)用地土地指標和出讓金進行置換。

第六要完善妥善安置關(guān)閉礦井富余人員的具體辦法。

要制定國有煤炭企業(yè)富余人員向民營煤礦轉(zhuǎn)移的支持政策，努力搭建服務(wù)外部市場的平臺，采取勞務(wù)輸出、技術(shù)服務(wù)、托管運營等模式，變“散兵游勇”為“兵團作戰(zhàn)”。這樣不僅可以解決當前民企礦工素質(zhì)低的問題，也可解決富余技術(shù)力量和人員安置問題。對于民營企業(yè)，政府也應(yīng)參照國企做法，制定出臺相關(guān)政策，指導(dǎo)民營企業(yè)妥善解決關(guān)閉煤礦的職工安置問題，避免民營企業(yè)職工因政策標準差距過大引發(fā)矛盾。

第七要處理好“力度”與“進度”的關(guān)系，堅定不移控產(chǎn)量。

去產(chǎn)能關(guān)鍵在于控產(chǎn)量，控產(chǎn)量過程中既要防止“踩剎車”過猛出現(xiàn)“煤超瘋”，又要防止過度釋放產(chǎn)能再次出現(xiàn)煤炭“寒冬”。繼續(xù)保持打擊煤礦超能力生產(chǎn)等重大違法違規(guī)行為的高壓態(tài)勢，嚴管超層越界、無證生產(chǎn)等違法違規(guī)生產(chǎn)建設(shè)行為，鼓勵社會公眾、媒體等對煤礦超能力生產(chǎn)行為進行全方位、廣角度監(jiān)督，政府有關(guān)部門要加大對超能力生產(chǎn)等違規(guī)違法行為的查處力度，確保煤礦依法依規(guī)按照核定能力組織生產(chǎn)。同時，要掌控好進口煤市場，對進口的煤炭尤其是劣質(zhì)煤炭進行嚴格管控，不能一方面克服重重困難關(guān)閉淘汰落后產(chǎn)能，另一方面又大量進口國外煤炭特別是劣質(zhì)煤炭。比如，2016年全國進口煤炭25551萬噸，同比增長25.2%，其中進口印尼等地非優(yōu)質(zhì)煤炭1.038億噸，占進口總量的40.6%。

第八要加強對化解過剩產(chǎn)能的考核工作。

要成立煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能和實現(xiàn)脫困發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，針對去產(chǎn)能過程中出現(xiàn)的問題及時分析研究，制定出臺具體指導(dǎo)意見和政策措施。建立激勵約束機制，加強對省級政府化解過剩產(chǎn)能工作的考核獎懲，確保全國去產(chǎn)能工作協(xié)調(diào)推進、全面落實。

(作者系全國人大代表，山西煤監(jiān)局黨組書記、局長)