“能源部已成為歷史，但歷史的經驗值得注意。”迄今為止唯一一屆能源部的部長黃毅誠曾撰文說。

短暫存在的國家能源部并非中央政府層面首次嘗試集中統一管理能源行業。1980年中央曾成立由副總理掛帥的國家能源委員會，只管石油、煤炭和電力，工作依然困難，不到兩年時間就解散了。

能源管理機構至今的重大變動至少有18次之多，中國的經濟管理體制中，能源管理體制是變動最為頻繁的體制之一。能源管理機構變動次數遠遠超過了政府換屆的次數。政府換屆時，能源管理機構會隨著機構改革有所變動，哪怕是政府任期內，能源機構也有所變動。

成立統一歸口管理部門的呼聲即將再度高漲。

歷史經驗有時會直接告訴答案，能源部能否解決根本問題依然存疑。黃毅誠的意見依然值得重視：“我不反對建立能源部，但如果成立了能源部，卻不給予其相應的權力，那么我就不贊成成立。沒權別人找你干什么？還不如去找計委。所以這段歷史經驗應該好好總結。”

國外的經驗或值得借鑒，但并非靈丹。國外的管理體制是其政治文化和行業實際情況產生反應的結果。對于今天的思考者來說，不能只參考演變的結果，而不去細心打量其演變的過程和邏輯。通過觀察演變的過程、邏輯，才會發現決策者最需要的規律，假設這一規律是存在的話。

在今天，再度回溯歷史，能源行業管理機構每一次變革，都是決策者對不同階段的現實以及特殊情況下的應對。

無論是對于現狀，還是未來，清楚梳理行業面臨哪些問題，重點要解決哪些問題，哪種設置才能解決問題，哪種方式的效率最高、效果最好，才是最需要思考的。

首個“能源部”

統一管理尚未有較強關聯的行業導致發展方向搖擺

中國首個能源管理機構便實行集中管理的模式，此后頻繁重組。

1949年，燃料工業部成立，主管煤炭、電力、石油工業的生產建設工作。陳郁被任命為第一任部長。該部下設四個總局，即煤炭總局、電業總局、石油總局、水電總局。

燃料工業部當時重點關注的是煤炭開采與供應，煤炭于建國初期就確立了其主體能源地位。陳郁獲舉薦擔任首任部長的原因在于豐富的煤炭工作經驗，其在東北局穩妥地解決了東北煤炭供應緊張的難題。

此時的能源管理機構和管理模式在此后無法復制。實行高度集中的計劃經濟體制之下，對能源工業的管理與其他工業行業的管理模式一樣，由中央政府設立工業主管部門進行統一的計劃管理，政府主管燃料工業的人、財、物和產、供、銷，企業完全按照國家計劃進行相應的能源生產和供應。

這一模式最大的特點之一是政企不分。政企分開是此后數十年中國能源行業艱難市場化的首個難題，反復為此花費最多的努力。

這一模式之下，燃料工業部更像是一個執行國家計劃的企業總部，其管轄的企業則是分子公司。從計劃體制的運作看，中央政府對企業下達計劃或指令，首先是以各個工業部為基本單位，例如產值、產量、成本、利潤、工資和投資等指標先由各工業部從國家計劃委員會、經濟委員會處承擔下來，然后由各部將所有指標層層分解到下屬各工廠或企業。

此時尚未有較強關聯的能源行業統一由一個部門管理，由此產生的一大問題就是發展方向、發展速度把握不穩定。此機構有時重視煤炭生產，有時重視石油開發，有時重視電力項目。在煤炭開發中有時強調南方煤田，有時強調北方煤田；在電力建設中有時強調水電，有時強調火電。

隨著能源工業規模的擴大，行業日益復雜，這一部門運轉越來越繁忙，難以顧暇各個領域的每個細節。中央政府于1955年撤銷燃料工業部，成立煤炭工業部、電力工業部、石油工業部。

反復上收與下放

此階段能源管理體制首先是取決于央地關系博弈

從1958年開始，國家在能源管理體制上首次出現下放，用今天的話語可以稱之為簡政放權。

其依據是中央提出，在鞏固中央統一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。此后數十年，能源管理機構沉浮始終伴隨著中央與地方分權博弈的影子，這一影子甚至成為分立或合并的關鍵因素。

此起，能源管理體制進入了數次反復的集中與分散、上收與下放的嘗試中。其背后的關鍵因素是中央利益與地方利益的博弈，以及條條與塊塊之間的矛盾。數次反復的根源在于“一放就亂，一收就死”。

與其他行業類似，如果地方管轄權被卡得很近，沒有任何機動，地方僅僅作為執行宏觀政策的工具而存在，地方沒有任何積極性，就會出現“一統就死”的狀況。如果放給地方的權力過大，全國統一的指令性計劃就會被打亂，計劃就失去了控制，則會出現“一放就亂”。此后的分權、集權，上收、下放的失敗都反復印證這一點。

首先改變的是煤炭行業，1957年11月，各大區煤礦管理局全部被撤銷，產煤較多的15個省區建立了省級煤炭工業管理局，其余省區則由省級政府工業主管部門管理所在地區的煤炭企業。石油領域主要的任務是普查勘探，地質部石油地質局被撤銷，其直屬的石油普查大隊被下放給所在的省市區地質局領導和管理。

電力方面，所有的電力企業全部下放給省級政府領導，實行以地方為主的領導體制，以便建立各省的獨立的工業體系。電力工業管理體制也做出相應的調整，1958年，中央決定將水利部和電力工業部合并，成立水利電力部。這是中央政府層面首次出現水利電力部。新成立的水利電力部只負責管理已經形成的跨省電網的京津唐電網和東北電網。

1949年后的首次簡政放權產生的問題很快到來。因為審批權限下放，中央只審批特大建設項目，地方興建大型項目只需報中央政府計委備案即可，中小型項目連上報的必要都沒有，造成基本建設急劇膨脹。

相應的是，國有企業管理權限被勒令在13天內一律下放完畢，中央各部委所屬企業、事業單位從9300多個驟減至1200多個，下放了88%。由于鐵路、公路、郵電、航空、港口、電網、軍工等重要企業也下放至地方管理，地區分割、周轉不靈等問題暴露無遺。

下放權力不到兩年，能源管理體制很快進行了調整，上收此前下放的管理權限。1959年12月，重新在地質部成立了石油地質局，改各省地質局為部直屬的管理體制。1960年，原來下放的30多個礦務局重新上收，實行以部為主的雙重領導體制。1961年，重新將電力工業的管理權限上收，實行以中央管理為主的體制。到了1965年，電力管理體制已形成京津唐電網以及華北、東北、中原和西北5大區管理局的體制，這五大局是中央控制電力分配的重要抓手。

第二次管理權限下放是在文革期間。電力工業管理權限全部下放，幾乎全由各省領導。1970年，煤炭、石油和化工領域再度形成“中央統一+下放地方”模式。煤炭工業部、石油工業部和化學工業部被撤銷，合并為燃料化學工業部。燃料化學工業部成立后，原來受煤炭工業部與地方雙重領導的中央企業被下放給地方。

1975年，國家決定撤銷燃料化學工業部，重新成立煤炭工業部，并組建石油化學工業部。以前下放給地方管理的煤炭事業單位陸續收歸煤炭工業部領導。一些大型煤炭骨干企業也收歸中央，實行以煤炭工業部為主的雙重領導體制。

“只要成立了專業部門，重要的事業單位和企業都要上收，否則專業部不管企業不管人就管不了行業，當時的投資權，也就是錢，是在國家計委手里”。一位司局級退休官員解釋說，這就是上收企業和成立專業部委基本同步的原因。

1975年9月，國家在中央層面恢復了地質主管部門，批準成立國家地質總局，內設石油普查勘探局和海洋地質司，分別負責地質總局所屬隊伍在陸地和海洋的油氣勘探工作，直接管理此前下放的石油勘探隊伍。

燃料化學工業部成立三年后即被撤銷。1978年，國家決定撤銷石油化學工業部，分別設立化學工業部和石油工業部。

水利電力部建制于1975年恢復，主要管理跨省電網和電網管理局。按照管理權限安排，電網管理局作為水利電力部的派出機構，統一管理網內的電力工業。處于區域電業管理局管轄的省級電業局受區域局和所在省的雙重領導，有關電網的各項業務以區域局領導為主。不跨省的電網和不屬于區域局領導的省，由省一級主管部門統一管理電力工業，不能層層下放。從此，中國的電力工業管理體制基本確定了以中央管理為主的格局。

能源委僅存兩年

成立高級別能源委目的在于解決短缺和浪費

1980年成立國家能源委員會，這是繼燃料工業部被撤銷后中央層面首次設立集中統一的能源機構。在多年以后，此屆國家能源委員會依然是能源業界部分專家呼吁能源集中管理的方向之一。

能源問題在此時日益得到重視。70年代爆發的國際石油危機和國內的能源短缺不斷刺激高層。

國務院副總理余秋里在設立國家能源委員會的說明中表示，能源是發展國民經濟的重要基礎，是關系國民經濟發展速度的重大問題。我國和世界各國的經驗都證明，有了充足的能源供應，才能保證國民經濟持久、穩定、較快地發展。

余秋里強調，能源問題已成為國民經濟發展的一個主要矛盾。一方面缺電嚴重，煤炭供應緊張；另一方面，由于管理不善、技術設備落后等原因，我國能源利用效率低，浪費比較大。這亦是成立能源委要解決的問題。

國家能源委員會成立后，負責管理石油工業部、煤炭工業部、電力工業部，這三個部不再直接對國務院負責。

其主要任務是，研究和擬定國家的能源方針、政策和法規；制定能源的長遠規劃和年度計劃，并組織實施；組織國家大型綜合能源基地的建設；會同有關部門進行新能源的科學研究、試驗和開發工作；會同有關部門組織研究和推廣開發、節約能源的新技術。

能源委員會領導班子配置規格很高，時任中共中央政治局委員、國務院副總理、中共中央書記處余秋里兼任主任、黨組書記。七名副主任分別是康世恩、高揚文、王林、李銳、王新三、宋振明、李天相。康世恩為第一副主任和黨組第二書記，他當時是主管石油工業的國務院副總理。高揚文為煤炭部部長，王林為電力工業部第一副部長、黨組第二書記，李銳為電力工業部副部長，王新三為煤炭工業部副部長，宋振明為石油部部長，李天相為石油工業部副部長。

當時業界對能源委員會的期待普遍很高。高揚文曾撰文說，能源委員會是制定能源政策的部門，比一個業務部門權威大得多。他曾希望借助能源委和余秋里的權威解決煤炭行業的小煤礦問題。

煤炭部直接管理10個重點產煤省區的統配煤礦，這10個省區的煤炭工業管理局代表煤炭部管理所在省份的煤炭事業單位和企業。其他省區的煤炭工業管理部門則是省級政府的職能機構，管理本省區的煤炭企業，煤炭工業部是業務領導單位。

石油方面，1982年石油工業部所屬的海洋石油業務獨立，成立中國海洋石油總公司，成為了中國第一家國家石油公司，為國務院直屬的副部級單位，專門從事海上石油、天然氣開采和對外合作，但業務和行政仍歸石油部管理。

能源委員會成立前夕，1979年2月，國務院決定撤銷水利電力部，成立電力工業部和水利部，這是建國后第二次成立電力工業部。跨省電網和省內的電網，全部歸電力工業部統一管理，電力供應由國家層面統一分配，強調電力工業必須實行高度集中統一管理，上收地方的電力管理權力。再度成立的電力部很快成立了華北電業管理局和西北電業管理局，并于1980年成立華中電業管理局，1981年成立西北電業管理局，并把山東電力工業局上調由電力部領導，成立電力部山東電力工業局。按照規定，區域性電力局是電力部的派出機構，統一管理網內各省市的電力工業和企事業單位，并直接領導骨干電廠。只有福建、新疆、廣西、廣東、內蒙古、西藏的電力工業由本省領導。

但是國家能源委員會的定位已埋下了包袱，其權責定位上和另一位副總理領銜的國家計委存在嚴重沖突，計劃體制下關鍵的權力——人事權、投資權、定價權均在計委手中；而且煤炭、電力、石油各部政企不分，部是企業，企業也是部，各自獨立運轉，在宏觀和微觀上，能源委可發揮的空間均不大。

黃毅誠曾回憶說，能源委很快被解散的主要原因之一是雖然國家能源委員會地位很高，但沒有任何發展管理能源方面的實際權限，地位再高，什么實際問題也不能解決，別人也不會再找你。因為國家宏觀經濟的國家計委的存在，能源工業的發展規模、建設項目、產品的價格都是由他們來確定的，能源產業之間產生的問題也是由他們來解決的，沒有這些權力就等于形同虛設。不能也不應該把這些權交出來給能源部，能給能源部的話，為什么就不可能給交通部、農業部？那么計委就不可能存在了。

原因之二是作為能源的石油、電力、煤炭等不同行業，生產建設沒有內在的關系，也沒多少共性問題，硬合并在一個部門里進行統一管理，管理難度很大。它們之間在生產、管理、技術等各方面又都存在很大的差異性，如電和煤之間，電的建設和煤的建設，沒有共性；電的生產和煤的生產沒有共性；電的技術和煤的技術沒有共性。沒有內在關系也沒有管理方面的共性，硬并在一起，也只能是“兩張鋼板，一個焊點”，在部內也是各管各的。

“能源委員會不解決問題，因為沒有實權，實權在計委，能源委只能起綜合匯總的作用，它不能最后決定，一定要取得計委的同意，當然它可以報國務院，但是國務院沒有計委解釋是不會同意的。”原電力部一位司長進一步解釋。

即便由兩位副國級領導領銜，能源委亦好景不長。

第五屆全國人大常委會第23次會議批準國務院部委機構改革實施方案，將國家經濟委員會、國家農業委員會、國家機械工業委員會、國家能源委員會、建筑材料工業部、國家標準總局、國家計量總局、專利局合并，設立國家經濟委員會。迄今為止級別最高的能源管理機構存在短短兩年就走進歷史。

再合并電力水利

水電管理權限分歧導致分分合合

撤銷能源委員會前的3月份，水利部和電力部已再度合并為水利電力部。合并的原因在于水利部和電力部常常因為水電管理權限產生分歧，這也是能源管理權限分散與重疊帶來的直接問題。

“水電部合并的時候，我參加了會議，會議很高端，有十幾個部長。水利部和電力部吵架，電力部部長是李鵬，水利部部長是錢正英，國務院解決不了。為什么解決不了呢？電力是歸工交口管的，水利是歸農業的副總理管的，你說兩個副總理意見都不一致時怎么好處理，當時管農業的萬里是常務副總理，相當于二把手，他說我們解決不了你們的困難，只有一個辦法——把你們兩家合并，有矛盾自己解決，解決不了就交給我。這是我親耳聽到的。”原電力部一位司長說。

水利電力部成立后，水利部與電力部合并為水利電力部，錢正英任部長，李鵬任第一副部長。電力管理權限集中到水利電力部后進一步收權力，成立了水利電力部福建電力工業局和新疆電力工業局以及華南電網辦公室，負責協調南方地區的電力資源配置。到了1985年，全國只有廣東、內蒙古和西藏三個省區實行以地方為主的管理體制。

1986年5月，國務院召開會議研究電力工業體制改革問題。1987年9月，李鵬副總經理提出了電力工業體制改革的原則是：“政企分開、省為實體、聯合電網、統一調度、集資辦電”和因地制宜的方針。

電力行業相應的投資體制發生了變化。最大的變化是由撥款改為貸款，且率先利用外資，成立了華能國際電力開發公司，打破了獨家辦電。

只管電的能源部

關系不順，調節手段的不足，難以把煤電油核組織起來

目前唯一一屆能源部于1988年設立，它包含了比能源委更高的期待。

此前的1987年中共十三大報告提出，“為了避免重走過去‘精簡——膨脹——再精簡——再膨脹’ 的老路, 這次機構改革必須抓住轉變職能這個關鍵。”

1988年3月通過的國務院機構改革方案，要求“這次改革的總要求是轉變職能，下放權力，調整內部結構，精簡人員”。“改革不是搞簡單的撤減、合并，而是轉變職能，按政企分開的原則，把直接管理企業的職能轉移出去，把直接管錢、管物的職能放下去，把決策、咨詢、調節、監督和信息等職能加強起來，使政府對企業由直接管理為主逐步轉到間接管理為主。同時，把原來行政機關的部分職能轉移到各種協會去承擔。”

能源領域的變化是，撤銷了煤炭、石油、水利電力、核工業部等四個專業部門，組建了管理電力、煤炭、石油、核工業的能源部。明確能源部是國務院統管全國能源工業的行業管理部門，負責統籌規劃和開發能源，優化能源結構，加快能源建設。

值得注意的是，這是政府機構改革中首次提出行業管理的概念。1987年9月，時任副總理李鵬會見電力發展與改革座談會部分領導同志時已提醒電力行業，十三大以后，政企分開，政府各部門的職能主要是行業管理，這是一個重大的體制改革步驟。今后要搞行業管理，職能部門對下面具體的人、財、物要逐步脫鉤，這是改革的方向。

組建能源部是一個注定充滿各種阻力的組建方案。

1987年10月中旬，國家體改委在一次國務院全體會議上全面介紹了機構改革的方案，會后召開了能源領域相關部委的討論會，征求意見，在會上除了兩位老領導支持外，在職的各部領導均不支持。

12月20日，中共中央正式下文，任命黃毅誠為能源部籌備組組長，其他四位成員是原石油、煤炭、核工業和電力等幾個部門的領導人，其中三位是中央委員，一位是中央候補委員。黃毅誠在《我的故事》中坦言，“我對成立能源部是存不樂觀心態的。”

在能源部成立的大會上，黃毅誠曾經講，“改革的道路歷來是不平坦的，充滿風險和困難，有成功，也會有失誤甚至失敗。問題在于，我們對改革中出現的曲折或錯誤，是埋怨、畏難，甚至動不動就想回到老路上去，還是總結經驗教訓，及時加以改正？前者只會渙散人心、松懈斗志；后者才能振奮精神，鼓舞士氣，不斷開拓前進。”

組建方案采取了一步一步地理順各方面的關系，逐步“消化”，采取平穩過渡的辦法。其中，電力系統改革一步到位，不再保留全國性的組織機構，各網省局直屬能源部，組建五大區域性的電力聯合公司，省電力局改建為省電力公司，省電力局和省電力公司雙軌運行。同時明確非跨省電網的電力局也要逐步改建為省電力公司，獨立經營，由能源部和省級政府雙重領導。通過這一改革，電力工業在中央和省級層面實現了形式上的政企分開。

1991年，根據國務院開展組建大型企業集團試點的通知，能源部將電力聯合公司改組為電力集團公司，組建了東北、華東、華北、華中、西北五大電力集團，這些集團在國際計劃單列，由能源部管理。

考慮到電力行業管理的需要，國務院1988年11月批準組建中國電力企業聯合會，其性質定位于“全國電力行業企事業單位的聯合組織，是非營利的社會經濟團體”，主要任務是“為能源部委托，承擔部分電力工業行業管理的具體工作”等。水利電力部被撤銷后，電力行業的電力企業科技基金、教育基金和勞保統籌基金等轉移至中電聯。“這些錢都不是小錢，當時大家都覺得要留在電力行業，不能轉到能源部。”一位親歷者介紹。

煤炭系統則分兩步走：第一步把煤炭部分解為東北內蒙古煤炭工業聯合公司、中國統配煤礦總公司和地方煤礦聯合經營開發公司。中國統配煤礦總公司負責統配全國煤礦，定為正部級。東北內蒙古煤炭工業聯合公司負責管理內蒙古和東北三省統配煤礦。第二步則是把正部級的中國統配煤礦總公司分解為幾個公司。

石油工業部被撤銷后，成立了中國石油天然氣總公司。中國石油天然氣總公司統一管理陸上石油工業的生產經營及其行政職能。能源部的設想是，以后再把石油天然氣總公司分為幾個公司。此公司依然保留正部級，連同此前成立的中國海洋石油總公司，均由能源部歸口管理。

核工業部成立后，政府職能劃入能源部，其他所有的人財物在原核工業部的基礎上組建中國核工業總公司，負責對核工業企事業單位的經營管理。

考慮到轉變職能、下放權力，新建的能源部執行“四管”、“三不管”政策。“四管”分別是管政策、管行業發展規劃、管監督、管服務。“三不管”是：一不直接管企業；二不直接管錢；三是不直接管物資。黃毅誠在《我的故事》中說，執行這個政策，實際上是想真正做到政企分開，政府不管企業的人、財、物，不干涉企業的內部管理。

到1989年底，首先是原煤炭部的一批正副部長級的老同志找到和他們比較熟悉的、過去管過工業的中央老領導，要求恢復煤炭部。理由是：全國煤炭供應緊張，煤炭工業后勁不足。

此后由于成立了正部級的兵器工業總公司和電子工業總公司，煤炭領域要求成立全國統一管理煤炭機構的呼聲再度高漲起來。原計劃要把中國統配煤炭總公司再分解為三四個地區性公司的設想也沒法推進了。

成立不久后的能源部開始了尷尬的存在。據親歷者回憶，能源部“四管”不能完全落實，真正做到的只有一是管規劃，二是匯總上年度計劃。國務院領導在正式提出國務院機構改革方案的國務院全體會議上講到取消能源部時說：能源部這幾年工作是努力的，能源工作取得長足發展，是有成績的。但是由于關系不順，調節手段的不足，也很難把煤、電、油、核工業組織起來。

“基建計劃根本沒有實權，生產經營管理也就是電力，煤炭管不了，因為有煤炭公司，石油更管不了，所以廣義上的能源部實際上是半個電力部，就是管電力生產的。”電力部一位司長說。

相當于另外半個電力部的是一家新成立的被寄予厚望的副部級企業國家能源投資公司。同樣于1988年啟動的投融資體制改革的路徑之一是原來由國家專業部委負責的基本建設投資，全部由相應的企業來負責。

1988年7月，國務院印發《關于投資管理體制的近期改革方案》，決定在中央一級成立能源、交通、原材料、機電輕紡、農業、林業六個國家專業投資公司。國家要把原來安排給部委的投資，全部集中給六大專業投資公司，由它們代表國家去投資所有的基本建設項目。

負責能源領域電力、煤炭和節能投資的是新成立的國家能源投資公司，由這家新生的公司負責分錢、分物、分項目，擔任總經理的是原水利電力部副部長姚振炎。“這是一項大的、帶有根本性的改革。”他說。

只能管住電力行業生產運行的能源部在總理的堅持下延續至政府任期結束。1993年3月，八屆全國人大一次會議上，決定撤銷生不逢時的能源部，恢復電力部、煤炭部并成立獨立的石油總公司、核工業總公司。

再設專業部是為了撤銷

此階段機構改革解決的是能源行業政企分開

新組建的煤炭部和電力部還沒掛牌，就隱約預知自身的命運。

當年的政府工作報告明確提出“撤并專業經濟部委”。機械、電子、電力、化工、煤炭這些專業部委首當其沖。

電力工業部重新成立后，明確提出了政企分開的要求，下放和轉移了對企業人、財、物及經營管理的職能，加強了電力行業發展戰略、規劃、政策、法規和體制改革，主要負責監督國有資產保值增值，協調電力生產、建設和集資辦電等重大問題的宏觀管理職能。這些轉變和安排實質是為推行政企分開打下了基礎。新組建的煤炭工業部也在政企分開、權力下放等方面做了一些管理職能的調整。成立獨立的石油總公司后，石油工業的行業管理由國家計委履行。

電力部成立不久后就邀請中共十四大報告其中一位起草者前來做學習輔導報告，期間談及專業部委撤并：“第一，中國要搞市場經濟。何謂市場經濟？毫無疑問必須放松管制，國家政府使用一些宏觀調控手段去管理產業，比如說稅收、財政、金融政策、投資政策等等這些東西，而不是具體管理這個企業，所以搞市場經濟必須把專業經濟部委撤了。至于怎么撤？三個出路，一個就是撤銷了，整個部沒有了，還有一個是整體變成行業協會，再有一個就是整體變成公司。”

令人感慨的是，電力工業部重新成立后最重要的使命就是解決如何撤并電力部的問題，令電力行業真正走向政企分開。

電力部提出的方案獲得國務院支持，整體變為公司，第一步先成立一個控股公司，第二步是電力部和公司同時并行，到國務院撤銷電力部后，就完成撤并的任務。

1996年12月，國務院下發通知，決定組建國家電力公司。電力部繼續行使對電力工業的行政管理職能，原由電力部承擔的國有資產經營職能和企業經營管理職能移交給國家電力公司。國家電力公司不具有政府行政管理職能，接受電力工業部等有關部門的行政管理與監督。通知同時強調，省級電力公司在條件成熟時將管電職能移交給地方政府綜合經濟管理部門，各級政府不再設立電力專業管理部門。政企分開邁出實質性步伐。

1998年3月，政府機構改革以罕見的力度推進。

機構改革方案中，15個部委被列入“不再保留”，中央政府減員50%。最后一屆電力部和煤炭部被撤銷。電力、石油、煤炭的行業管理職能集中于國家經貿委。設立由國家經貿委管理的國家煤炭工業局、國家石油化學工業局、電力司。此后，我國能源宏觀管理被大大弱化，很長一段時間均無一個綜合的能源管理部門來統管全國能源。

新成立的國家煤炭工業局是國家經貿委管理、主管煤炭行業的行政機構。煤炭部直屬的企業幾乎全部下放至地方，極少數移交至中央企業工委。

油氣方面組建中國石油天然氣集團公司、中國石油化工集團公司和中國海洋石油集團公司三大集團。中國石油天然氣集團公司負責北方11個省區內的油品業務；中國石油化工集團公司負責南方15個省區的油品業務。

兩年過渡后的2000年，煤炭工業局和石油化工局等9個由工業部委改成的國家局全部撤銷。能源領域專業部委從此消失在歷史舞臺。

權力最分散階段

正司級的能源局負責協調能源行業

2003年的機構改革后，中央政府層面的能源管理機構處于規格最低、最為分散的階段，主管部門為國家發改委內設司局，亦稱“小能源局”。

這一變動的最重要原因是，能源行業主導權由經委系統轉移至計委系統。這兩大機構在歷史上輪番主導經濟綜合管理事務。1993年至2002年末，經委一直是能源行業管理部門或能源專業部門的業務指導部門。

2003年機構改革的一大變化是曾經吸納了數個工業部委的國家經貿委被撤銷。經貿委和體改委的部分職能劃歸國家計委，重組為國家發展改革委。能源行業管理職能轉移至國家發改委，內設機構正司級的能源局，定編30人，負責全國能源行業的綜合管理和協調工作。

這一配置與業界期待相去甚遠，此前釋放的信號顯示高層有意設立高級別能源管理部門。一時間，設立能源綜合管理機構的呼聲大漲。

2001年3月6日，時任總理在九屆全國人大四次會議上首次正式提出要實施國家石油戰略。此時國際局勢較為動蕩，特別是中東。此后，國家經貿委和國家計委完成了“中國21世紀石油戰略”的方案。據公開信息顯示，這一方案的核心之一在于恢復國家能源委員會，并將由這個國務院直屬機構主持完成未來中國石油戰略體系的建設。

根據媒體報道，1999年，中石油、中石化兩大集團開始籌備分拆上市時，他們遇到了一個難題：國際投資者對中國能源政策環境不太信任。承銷商中金公司因此找到原體改辦副主任李劍閣，希望拿出能源政策框架，讓外國投資者放心。李劍閣便給世行的領導寫了一封信，商量這個問題。不久之后，由世行和體改辦合作完成一份關于石油天然氣行業管理體制的報告，其中一部分內容就是關于成立能源部的建議。

這份報告獲高層批示稱“這個問題很重要，建議有關部門認真研究。”批示轉到原國家經貿委，經貿委又委托國家石油化工局研究。此時，石油化工局等專業工業局正面臨被撤銷的境況。

如此正司局的配置，發改委能源局的囧境可想而知。這一司局級能源管理機構只有50人，再加上后來組建的能源領導小組辦公室的24人，中央政府層面負責管理和研究能源問題的公務員只有74人。

一個司局級單位要管若干個部委級單位。此外，這個小機構還要擔負自己預算、自己咨詢、自己決策、自己執行等一攬子任務。能源管理機構的弱化帶來的直接問題是，“十一五”、“十二五”期間都未發布電力規劃。經濟高速發展帶來的國內“煤電油運”全面告急，司局級能源局以及正部級的電監會均心有余而力不足，無力應對。

其負責人曾公開表示，本來相當于過去的石油部、電力部和煤炭部的能源局，現在職能被大卸九塊。以石油工業為例，在發改委內部，能源局只管勘探開發，成品油市場建設歸經濟運行局，價格對價格司，煉化生產歸工業司，項目投資歸投資司，進出口總量計劃歸經貿司，運輸歸交通司；在發改委之外，國土資源部礦產資源儲備司、礦產資源開發司負責勘探開采管理，商務部商業改革發展司負責成品油市場流通。

能源委+能源局

試圖倒逼成立能源部的《能源法》卻陷入停滯

與正司級機構配置不同的是，這一屆中央領導對能源問題表示出極大的關注度。

2003年5月26日，國務院總理溫家寶親自聽取了中國工程院“中國石油可持續發展戰略研究小組”的工作匯報。2004年6月，溫家寶聽取了中國工程院關于《中國可持續發展油氣資源戰略研究》的報告。此后溫家寶主持國務院常務會議，討論并原則通過《能源中長期發展規劃綱要（2004-2020）》（草案）。10月，溫家寶聽取中國工程院關于《中國可持續發展礦產資源戰略研究》的報告，兩位副總理和兩位國務院委員參加會議。

2005年，國家又成立以國務院總理溫家寶為組長的“國家能源領導小組”，作為國家能源工作的高層次議事協調機構。副組長為國務院副總理黃菊和曾培炎，成員為發改委、外交部、科技部、國防科工委、財政部、國土資源部、農業部、商務部、國資委、環保總局、安監總局和電監會的主要負責人以及總參謀部副總參謀長。

下設“國家能源領導小組辦公室”，掛靠國家發展和改革委員會，辦公室主任由馬凱兼任，副主任為馬富才（副部長級）和能源局局長徐錠命。

2008年政府機構改革前夕，成立能源部的呼吁再起。

引爆呼聲的是《能源法》的起草。業界認為《能源法》能夠倒逼能源部成立。令他們失落的是，能源部沒成立，《能源法》也沒有出臺。

2005年，外交部和能源法研究會幾乎同步向有關部門和高層報送了美國能源政策法對中國的啟示，建議起草能源基本法。時任副總理曾培炎批示要盡早準備和起草中國能源法。溫家寶總理也作了重要批示，贊成立即研究起草《能源法》，請能源辦、發改委、法制辦提出意見。

“任何一部法律都要有實施主體，規定各種主體的權利義務，特別是管理這個事情的一些主體的權責清晰的界定、相互的關系。能源立法也不例外。”《能源法》起草專家組副組長、中國法學會能源法研究會會長葉榮泗認為。

對于《能源法》的實施主體是哪個機構，爭議就此產生并升級。據國家能源局一位司局級官員介紹，當時草案中一共出現了某部門會同另一部門一起來負責某件事的次數高達23次，而且與能源管理職能相關部門的三定方案嚴重沖突。中編辦認為，應由相關部門協商一致來解決這一矛盾。此事后來不了了之，這也直接導致了《能源法》無從繼續前行。

立法遇到的困境實為中國能源行業管理體制的摸索。

當時在重構國家能源綜合管理體制的問題上，相關方面提出了四種方案：一是成立能源部；二是成立國家能源委員會；三是成立國務院能源管理辦公室；四是把發改委能源局提升為副部級單位。

2008年的機構改革選擇了難度最低的方案，成立副部級的國家能源局，委托國家發改委管理。

成立“統一”的能源綜合管理體制，最大的困難在于，現有能源相關部門之間的職權分配和調整。“涉及到部門權益調整，爭議就會較多，有關部門對一些東西各執一詞，而沒有一個機構能夠做裁決。”葉榮泗說。

2008年3月，《國務院機構改革方案》正式公開，國家能源委員會職能定位的表述是：“負責研究擬定國家能源發展戰略，審議能源安全和能源發展中的重大問題，是高層次議事協調機構”。

而國家能源局將國家發展和改革委員會的能源行業管理有關職責及機構，與國家能源領導小組辦公室的職責、國防科學技術工業委員會的核電管理職責合并，主要負責擬定并組織實施能源行業規劃、產業政策和標準，發展新能源，促進能源節約等。國家能源委員會辦公室的工作由國家能源局承擔。

這是繼1988年能源部后，又一個機構集中管理電力、煤炭、石油和核能等四大領域。

部分觀點認為成立副部級能源局是切實可行的安排。中電投集團原總經理陸啟洲于當年“兩會”期間接受媒體采訪時說，考慮到能源管理的復雜性和艱巨性，如果一次性成立能源部的話，可能能源部從一開始便會陷入到具體的職能權力劃分和調整的繁雜事務中，從而也就沒有更多的精力去考慮研究能源的戰略、規劃、政策、標準、安全等一些實質性的問題。

“這種改革方式的步驟很清晰，首先可以將發展改革委內部涉及到能源方面的職責和管理進行匯總。在發展改革委內部提前進行整合，其優點在于力度大，阻力小，有利于理順各項工作和職能。能源機構改革不能畢其功于一役，而要穩步推進。”他說。

重回政監合一

兩部門扯皮且難以協調，慣用辦法是把這兩部門合并

2013年的機構改革，將國家電監會和國家能源局重組為新的國家能源局。

此前官方機構以及半官方機構曾經提供了很多種方案：

一是將國家電監會、國家發改委價格司電力處、油氣處、國家能源局等合并為大能源部；

二是將國家電監會升格為國家能源監管委員會，在國家能源局基礎上擴權組建能源局；

三是應按照產業管理重新成立電力工業部、煤炭工業部、石油工業部等。

國家電監會是2002年電力體制改革的產物。主要職責集中在電力市場的培育和對電力市場的監管上，同時參與電力規劃、投資、電價的決策及方案的制定并監督實施。核心職能為：擬定國家電力市場發展規劃和區域電力市場設置方案，審定電力市場運營模式和電力調度交易機構設立方案；監管電力市場運行，監管輸電、供電和非競爭性發電業務。電監會的成立標志著中國部分改革者試圖搬來國外經驗，在一個專業領域試行現代監管體系，實行政監分離的模式。

但，政監分離模式遭遇的一個有趣的問題是，國家電監會與國家能源局，到底誰才是電力行業主管部門，此事在后來長時間一直糾纏不清。一般而言，能源局是能源行業主管部門，自然也是電力行業主管部門，但電監會作為專司電力行業監管的部門，更懂電，也被認為是電力行業主管部門。這一扯皮直接導致《電力法》在多次動議后遲遲未能實質推進。

在動議大部制改革時，原電監會負責人也建言把兩機構合并。兩部門一旦扯皮且無法協調，慣用的辦法就是把這兩部門合并了，這似曾相識的一幕在歷史上多次發生。

中編辦負責人公開介紹當時的機構改革方案時說，電力是能源的重要組成部分，其監管獨立于能源局之外，造成電監會與能源局在電力改革、投資準入、項目審批和價格等諸多方面職責交叉，不利于整個能源統籌謀劃和推動電力行業發展。

電監會與能源局的合并，至少解決了一個問題——避免兩個部門繼續在電力行業主導權上繼續扯皮以及博弈。此后，電力體制改革的快速推進佐證了兩機構合并的效果。

但，能源管理權力、位置的博弈卻時有不平靜，交叉與重疊依舊并存，新的問題和矛盾正在發生，比如能源監管派出機構的尷尬處境。

又是權衡時。