2016年去產(chǎn)能回顧與2017年去產(chǎn)能展望

2016年是中國去產(chǎn)能的開局之年。2016年初，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》和《關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》，提出了未來5年內(nèi)煤炭行業(yè)減少10億噸產(chǎn)能，鋼鐵行業(yè)淘汰1-1.5億噸鋼鐵產(chǎn)能的總目標(biāo)。其中，2016年計(jì)劃淘汰4500萬噸鋼鐵產(chǎn)能，減少2.5億噸煤炭產(chǎn)能。鋼鐵行業(yè)和煤炭行業(yè)由此掀開了一場(chǎng)如火如荼的去產(chǎn)能運(yùn)動(dòng)。

為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，國務(wù)院還給出了許多具體的措施。其中，煤炭行業(yè)最重要的限產(chǎn)手段有兩個(gè)：一是從2016年起，三年內(nèi)原則上停止審批新建煤礦項(xiàng)目、新增產(chǎn)能的技術(shù)改造項(xiàng)目和產(chǎn)能核增項(xiàng)目；確需新建煤礦的，一律實(shí)行減量置換；二是從2016年開始，按全年作業(yè)時(shí)間不超過276個(gè)工作日重新確定煤礦產(chǎn)能，原則上法定節(jié)假日和周日不安排生產(chǎn)。鋼鐵行業(yè)去產(chǎn)能則主要依賴各類行政措施，并配合環(huán)保、能耗、質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)、安全等各種技術(shù)性指標(biāo)以及有針對(duì)性的信貸政策。

從現(xiàn)有的情況看，雷厲風(fēng)行的去產(chǎn)能運(yùn)動(dòng)初見成效。國家發(fā)改委主任徐紹史2016年12月17日在全國發(fā)展和改革工作會(huì)議上表示，全年鋼鐵4500萬噸、煤炭2.5億噸的目標(biāo)任務(wù)都已超額完成。其中，鋼鐵行業(yè)2016年的去產(chǎn)能規(guī)模估計(jì)超過7000萬噸。煤炭產(chǎn)量在2016年全年得到有效控制，煤炭生產(chǎn)的安全事故數(shù)量大大降低。

但是，本輪煤炭和鋼鐵行業(yè)的去產(chǎn)能運(yùn)動(dòng)已表現(xiàn)出諸多問題。本輪去產(chǎn)能的一個(gè)突出特征就是行政力量發(fā)揮了巨大作用。為配合去產(chǎn)能，各地出臺(tái)了各種督查和問責(zé)制度。行政化去產(chǎn)能短期見效快，長期來看卻是不可持續(xù)的。就煤炭行業(yè)而言，行政化去產(chǎn)能已經(jīng)讓整個(gè)行業(yè)陷入進(jìn)退維谷的境地。

政府若選擇繼續(xù)堅(jiān)持當(dāng)前的去產(chǎn)能政策，供需失衡的局面就會(huì)保持下去，煤炭價(jià)格繼續(xù)上行會(huì)帶動(dòng)下游產(chǎn)成品價(jià)格上行，在擠壓下游利潤的同時(shí)推升通脹壓力。不僅如此，煤電相對(duì)價(jià)差的擴(kuò)大意味著變相補(bǔ)貼“地條鋼”，增加環(huán)保壓力。若政府暫緩去產(chǎn)能，通過增加煤炭供給壓低煤炭價(jià)格，就意味著前期去產(chǎn)能行動(dòng)的徹底失敗。

況且，煤炭企業(yè)復(fù)產(chǎn)意愿并不強(qiáng)烈，一方面是因?yàn)槊禾可a(chǎn)和運(yùn)輸?shù)某杀驹诓粩嘣黾?，價(jià)格增量并沒有完全轉(zhuǎn)化為利潤，另一方面煤炭企業(yè)也需要在高煤價(jià)的環(huán)境下積累利潤，償還前期債務(wù)。

鋼鐵行業(yè)在去產(chǎn)能過程中暴露出的問題更為復(fù)雜。其一，鋼鐵價(jià)格回升并非來自供給端，有虛高成分。在鋼鐵行業(yè)推進(jìn)去產(chǎn)能的同時(shí)，2016年房地產(chǎn)和基建領(lǐng)域卻對(duì)鋼鐵的需求突然增加，以致出現(xiàn)“產(chǎn)能大幅減少、產(chǎn)量創(chuàng)歷史新高、價(jià)格明顯回升”三者并存的怪現(xiàn)象。

其二，去產(chǎn)能數(shù)據(jù)水分較大，額外增加了明年的去產(chǎn)能壓力。目前上報(bào)的鋼鐵行業(yè)去產(chǎn)能數(shù)據(jù)中，半數(shù)以上的鋼鐵產(chǎn)能實(shí)際上早已停產(chǎn)，有的甚至在2013年就已經(jīng)關(guān)閉。因此，2016年鋼鐵行業(yè)去產(chǎn)能的實(shí)際效果或許并沒有那么理想，這就為2017年制定去產(chǎn)能目標(biāo)埋下了隱患。

其三，去產(chǎn)能表現(xiàn)出明顯的偏向性，淘汰的鋼鐵產(chǎn)能以民營鋼廠為主。在12月8日的中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展高峰論壇上，原冶金部副部長趙喜子表示，在河北去除的1600萬噸鋼鐵產(chǎn)能中，97%是民營企業(yè)的產(chǎn)能。民營企業(yè)的生產(chǎn)成本和管理效率往往比國有鋼廠要更高，鋼鐵市場(chǎng)的生產(chǎn)效率或因此受損。其四，在鋼價(jià)上漲的大背景下，受基層政府保護(hù)、生產(chǎn)成本低、污染嚴(yán)重、產(chǎn)品質(zhì)量堪憂的各類“地條鋼”生產(chǎn)企業(yè)并未受到很大影響。這進(jìn)一步扭曲了鋼鐵市場(chǎng)的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，正規(guī)鋼廠面臨的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件日益惡化。

去產(chǎn)能對(duì)2017年貨幣金融政策的影響

就在市場(chǎng)普遍認(rèn)為去產(chǎn)能難以持續(xù)時(shí)，2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議公報(bào)展示了堅(jiān)定的去產(chǎn)能決心，并明確提出去產(chǎn)能的重點(diǎn)行業(yè)是煤炭和鋼鐵行業(yè)。緊接著，在2016年12月22日的中共中央政治局常委會(huì)上，國務(wù)院專門匯報(bào)了關(guān)于江蘇華達(dá)鋼鐵有限公司和河北安豐鋼鐵有限公司違法違規(guī)行為調(diào)查處理工作，江蘇省副省長和河北省副省長分別因此受到行政記過和行政警告處分。這類中央層面直接對(duì)具體企業(yè)的處置通報(bào)可以追溯到2004年的“鐵本事件”。當(dāng)時(shí)，《人民日?qǐng)?bào)》的社論把處置鐵本鋼鐵稱之為“是嚴(yán)格依法行政，維護(hù)宏觀調(diào)控政令暢通的重要舉措”。

可以預(yù)見，2017年鋼鐵行業(yè)和煤炭行業(yè)的去產(chǎn)能力度非但不會(huì)減弱，反而會(huì)大大加強(qiáng)。例如，河北省已經(jīng)將2017年去產(chǎn)能目標(biāo)從壓減煉鐵產(chǎn)能1624萬噸、煉鋼產(chǎn)能1562萬噸提高到壓減煉鐵產(chǎn)能1714萬噸、煉鋼產(chǎn)能1986萬噸。煤炭和鋼鐵行業(yè)在2017年的去產(chǎn)能力度和實(shí)際效果可能會(huì)大大超出市場(chǎng)預(yù)期，由此會(huì)給央行在貨幣政策領(lǐng)域和宏觀審慎監(jiān)管領(lǐng)域帶來諸多挑戰(zhàn)。

通脹壓力加大挑戰(zhàn)貨幣政策

煤炭領(lǐng)域若延續(xù)2016年的“適度去產(chǎn)能、嚴(yán)格控產(chǎn)量”格局，則煤炭供需失衡的局面就會(huì)保持下去?？v然煤炭下游的需求會(huì)減弱，只要煤炭的去產(chǎn)能和控產(chǎn)量可以嚴(yán)格執(zhí)行，煤炭價(jià)格也會(huì)獲得較強(qiáng)的支撐。高企的煤炭價(jià)格會(huì)增加下游行業(yè)的成本，在擠壓下游行業(yè)利潤的同時(shí)，推升產(chǎn)成品價(jià)格上升。煤炭的下游行業(yè)主要有四個(gè)：電力、鋼鐵、建材和化工。其中，鋼鐵、建材和化工三個(gè)行業(yè)的產(chǎn)成品價(jià)格都是市場(chǎng)化定價(jià)。2016年，建材和鋼鐵的市場(chǎng)需求在穩(wěn)增長的宏觀政策下獲得較好支撐。在終端需求沒有明顯增加的情況下，煤炭價(jià)格繼續(xù)上漲會(huì)擠壓這些行業(yè)的利潤空間，同時(shí)還會(huì)迫使這些行業(yè)提高產(chǎn)成品價(jià)格。

目前，市場(chǎng)普遍預(yù)測(cè)2017年房地產(chǎn)市場(chǎng)對(duì)鋼材的需求會(huì)明顯下降，因此鋼材價(jià)格有較大的下行壓力。然而，只要鋼鐵行業(yè)“去產(chǎn)能和壓產(chǎn)量”的力度足夠強(qiáng)，那么鋼材價(jià)格就會(huì)在成本增加和供給減少的雙重壓力下獲得新一輪的上漲動(dòng)力，PPI也會(huì)在中期延續(xù)快速上升的態(tài)勢(shì)。在總需求沒有明顯提高的情況下，這可能會(huì)催生出成本推動(dòng)型的通貨膨脹。再加上目前市場(chǎng)對(duì)2017年的原油價(jià)格比較樂觀，一旦輸入型通脹遇上成本型通脹，很有可能致使2017年實(shí)際的通脹壓力大大超出市場(chǎng)和央行的預(yù)期水平。

當(dāng)前，中國貨幣政策正處于內(nèi)外矛盾的困境，但尚能應(yīng)對(duì)。一方面，中國經(jīng)濟(jì)在短期觸底反彈，從長期來看仍然處于增速換擋期，下行壓力不減，穩(wěn)增長始終是重要的宏觀調(diào)控目標(biāo)。若因通脹壓力抬頭而收緊貨幣政策，無疑會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長帶來巨大的負(fù)面沖擊，甚至有可能導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)硬著陸的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，美聯(lián)儲(chǔ)正式進(jìn)入加息周期給中國帶來了巨大的資本外流壓力，對(duì)貨幣政策進(jìn)一步寬松形成掣肘。更為關(guān)鍵的是，2017年宏觀調(diào)控總目標(biāo)是“防止資產(chǎn)泡沫”，這就意味著央行的貨幣政策必須保持中性，既不能輕易放松從而導(dǎo)致泡沫繼續(xù)擴(kuò)大，也不能過度收緊導(dǎo)致泡沫破裂觸發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

在國內(nèi)通脹水平比較溫和的前提下，央行尚可通過加強(qiáng)資本管制并維持穩(wěn)健中性的貨幣政策來小心應(yīng)對(duì)當(dāng)前局面。一旦通脹壓力大于預(yù)期水平，穩(wěn)健中性的貨幣政策就會(huì)面臨實(shí)質(zhì)性挑戰(zhàn)。屆時(shí)，央行要么收緊貨幣政策以應(yīng)對(duì)通脹，但要承擔(dān)刺破資產(chǎn)泡沫并觸發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)乃至宏觀經(jīng)濟(jì)硬著陸的風(fēng)險(xiǎn)，要么按兵不動(dòng)，放任通脹高企，增加資本外流和人民幣貶值壓力。

企業(yè)破產(chǎn)使銀行部門承壓

為了配合推進(jìn)煤炭和鋼鐵行業(yè)的去產(chǎn)能，2016年12月16日，中國銀監(jiān)會(huì)、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鋼鐵煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能金融債權(quán)債務(wù)問題的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱“《意見》”)?！兑庖姟方o出了銀行在操作層面要遵循的原則和要求，有三處內(nèi)容非常值得關(guān)注。

一是要求嚴(yán)控違規(guī)新增鋼鐵煤炭產(chǎn)能的信貸投放，對(duì)違規(guī)鋼鐵煤炭新增產(chǎn)能項(xiàng)目，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)一律不得提供信貸支持；對(duì)違規(guī)新增產(chǎn)能的企業(yè)，停止貸款；堅(jiān)決停止對(duì)落后產(chǎn)能和“僵尸企業(yè)”的金融支持。

二是要求等及時(shí)公布行業(yè)發(fā)展情況、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃調(diào)整方案、“僵尸企業(yè)”及涉及淘汰落后和過剩產(chǎn)能企業(yè)和項(xiàng)目名單，幫助銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)落實(shí)好“有保有控”的差別化信貸政策。

三是鼓勵(lì)符合條件的鋼鐵煤炭企業(yè)開展并購重組。支持銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按照依法合規(guī)、自主決策、風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)原則，對(duì)能產(chǎn)生整合效應(yīng)的鋼鐵煤炭兼并重組項(xiàng)目采取銀團(tuán)貸款等方式，積極穩(wěn)妥開展并購貸款業(yè)務(wù)。對(duì)符合并購貸款條件的兼并重組企業(yè)，并購交易價(jià)款中并購貸款所占比例上限可提高至70%。

2016年初以來，中央一直要求銀行部門對(duì)“僵尸企業(yè)”停止輸血，但實(shí)際效果并不好，原因在于僵尸企業(yè)本身是一個(gè)很難準(zhǔn)確界定的概念?！兑庖姟芬笥嘘P(guān)部門要及時(shí)公布“僵尸企業(yè)”的名單，這意味著政府部門有認(rèn)定“僵尸企業(yè)”和落后產(chǎn)能的權(quán)力，銀行可以也必須按照意見規(guī)定停止向企業(yè)提供貸款。與此同時(shí)，《意見》還鼓勵(lì)煤炭和鋼鐵行業(yè)的企業(yè)自主開展兼并重組，將并購交易價(jià)款中的并購貸款的比例提高到了70%。

這種去產(chǎn)能的思路會(huì)相當(dāng)有效，但也會(huì)帶來許多問題。企業(yè)的日常經(jīng)營總是離不開一定規(guī)模的商業(yè)貸款作為流動(dòng)資金支持，停止提供信貸會(huì)對(duì)企業(yè)流動(dòng)性造成重大沖擊。即便是正常企業(yè)，如果銀行驟然停止授信，企業(yè)也會(huì)面臨非常大的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。因此，“僵尸企業(yè)”的認(rèn)定和信貸發(fā)放綁定的去產(chǎn)能手段必然會(huì)立竿見影。但是，過度追求去產(chǎn)能的效率會(huì)帶來許多問題，央行的宏觀審慎監(jiān)管職能會(huì)面臨巨大挑戰(zhàn)。

首先，銀行部門不良貸款顯性化進(jìn)程會(huì)迅速加快，挫傷市場(chǎng)對(duì)銀行部門的信心。過去，銀行會(huì)想方設(shè)法掩蓋與之相關(guān)的不良貸款，但在《意見》的要求下，銀行既無能力也無必要繼續(xù)為被認(rèn)定為“僵尸企業(yè)”的企業(yè)提供貸款。雖然《意見》鼓勵(lì)兼并重組，但最終能重組的企業(yè)只是少數(shù)，多數(shù)企業(yè)會(huì)在銀行斷貸后走向破產(chǎn)清算。由此涉及的貸款損失會(huì)吞噬銀行的利潤甚至資本金，銀行部門會(huì)承受巨大的壓力。一旦用力過猛，銀行部門的不良貸款增加速度會(huì)快速增加，市場(chǎng)對(duì)銀行部門的信心也會(huì)下降。個(gè)別情況下，“僵尸企業(yè)”的破產(chǎn)還會(huì)對(duì)相關(guān)的企業(yè)債市場(chǎng)產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響，從而加劇當(dāng)前的債市動(dòng)蕩，影響金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。

其次，過度追求去產(chǎn)能的效率將不可避免犧牲掉公平，挫傷民間投資信心。認(rèn)定“僵尸企業(yè)”和過剩產(chǎn)能的標(biāo)準(zhǔn)本身具有很大彈性，在學(xué)術(shù)研究中尚無定論，在實(shí)踐層面更是十分復(fù)雜。相關(guān)部門被賦予認(rèn)定“僵尸企業(yè)”的權(quán)力，就意味著間接擁有了決斷企業(yè)生死的權(quán)力。現(xiàn)階段的去產(chǎn)能進(jìn)程中表現(xiàn)出的所有制偏向問題或許會(huì)繼續(xù)惡化，民營企業(yè)將承受更大的壓力，這與提振民間投資信心的政策目標(biāo)背道而馳。當(dāng)前，民間投資低迷的狀況并未得到緩解，亟需通過推動(dòng)結(jié)構(gòu)性改革，放松行業(yè)管制來提振民間投資信心。一旦在去產(chǎn)能的過程中釋放出了負(fù)面信號(hào)，民間投資水平就會(huì)加快下滑，屆時(shí)總需求就會(huì)突然萎縮，中國經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇進(jìn)程也會(huì)被打斷。

最后，銀行部門實(shí)際承擔(dān)了更多的潛在風(fēng)險(xiǎn)。除了上述“僵尸企業(yè)”認(rèn)定加信貸發(fā)放的去產(chǎn)能手段，銀行部門還被賦予了鼓勵(lì)鋼鐵和煤炭行業(yè)兼并重組的職能。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，銀行對(duì)普通領(lǐng)域的并購貸款不得超過并購交易價(jià)款的60%?！兑庖姟穼?duì)鋼鐵和煤炭行業(yè)的照顧，實(shí)際上是為這兩個(gè)行業(yè)的并購業(yè)務(wù)提供了更高的杠桿操作空間，從而提高了銀行承擔(dān)的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)。不僅如此，相比于其他行業(yè)，鋼鐵和煤炭行業(yè)的并購業(yè)務(wù)面臨著更高的風(fēng)險(xiǎn)，而不是更多的盈利機(jī)會(huì)。行政化去產(chǎn)能可以在短期內(nèi)取得驚人的效果，但破產(chǎn)的“僵尸企業(yè)”未必是真的差企業(yè)，淘汰的過剩產(chǎn)能也未必是落后產(chǎn)能。因此，鼓勵(lì)銀行部門為活下來的企業(yè)提供更多的杠桿空間完成并購，無異于讓銀行部門承擔(dān)更多的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

(本文作者介紹：中國人民大學(xué)重陽金融研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家)