《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中提出，要“改革能源體制，形成有效競爭的市場機制”。根據國家能源局2016年工作計劃，《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》及配套措施將在近期出臺，“統一開放、競爭有序、誠信守法、監管有力”的現代市場體系將是天然氣行業改革的終極目標。天然氣體制改革政策涵蓋上中下游全產業鏈，政策的出臺將會促進市場秩序的重建，深刻地影響產業鏈各環節的發展方式和發展布局，對中國天然氣產業的可持續發展發揮重要作用。

1、上游有序開放，三大公司繼續主導資源供應

中國天然氣產業上游環節的改革重點是破除壟斷，培育新的競爭主體。中國的天然氣供應高度集中，“十二五”以來，在天然氣產業長期看好和國家出臺一系列政策的推動下，天然氣上游領域多元化進程取得了積極的進展。

1.1 上游項目準入逐步放開

2012年，國土資源部把頁巖氣列為獨立礦種，并隨后開展了兩輪頁巖氣區塊的公開招標，中標企業包括電力、煤炭、地方國資、民營企業。2014年修訂的《政府核準的投資項目目錄》中，把新建接收儲運能力300萬噸/年以下的LNG接收站審批權限下放至省級政府，LNG進口權限逐漸向城市燃氣、電力等行業資本開放，目前新奧、廣匯、華電、北京燃氣等企業已經涉足海外天然氣進口領域。2016年，國土資源部把山西省內的煤層氣勘查審批登記及已設煤層氣探礦權的延續、變更、轉讓、保留和注銷審批登記、煤層氣試采審批等部分權限下放至山西省國土資源廳，這在全國尚屬首例，這一試點將加快山西省內的煤層氣開發和利用。

透過已出臺的系列政策可見，國家對上游領域改革的主要思路是，強化對上游環節的準入方式、準入主體、準入規則以及退出和流轉機制的管理，有序放寬上游領域進入限制，減少審批環節，引導和推動供應領域市場主體的多元化。隨著各項改革配套政策的落實，中國天然氣供應領域“有序放開，適度集中”的格局將逐漸形成。

1.2 非油企業踴躍進入多個領域，供應規模逐漸增加

在進口LNG方面，新的供應企業主要有兩類：一類是各地城市燃氣企業采購國際現貨，通過三大石油公司的接收站供應國內，主要滿足冬季高峰期的調峰需求，例如北京燃氣、新奧集團等企業在2015年借用中國石油的唐山、江蘇等LNG接收站，采購國際現貨50萬噸左右；另一類是終端銷售企業、電力企業抓住國際天然氣供需整體寬松、價格處于低位的時機，簽署LNG長期貿易進口合同，通過自建或合建LNG接收站供應國內市場，目前華電、新奧、廣東燃氣等企業已經簽署LNG長期購銷合同，新奧、廣匯已經開建LNG接收項目，還有十余個項目正在籌劃中。

在煤制氣方面，全國已經獲得許可的煤制氣項目12個，合計年產能高達811億立方米，建成了新疆慶華、內蒙古匯能、大唐克旗等項目；在建及規劃項目60余個，合計產能2600億立方米/年左右。“十三五”期間，已建項目將穩步提高產能，盡可能提高投資回報，新項目由于已投入大量資金，也會根據資源和市場發展適時建設，形成新的供應能力。

在煤層氣方面，長期制約中國煤層氣發展的體制機制問題隨著改革的不斷深化而逐步減少，改革紅利不可忽視。在煤炭行業整體不景氣而天然氣需求長期看好的背景下，發展煤層氣是當前煤炭企業轉型發展的重要選擇。

1.3 國有石油公司先發優勢明顯，主導地位短期內難以動搖

在資源規模方面，2015年全國天然氣消費總量的95%由中國石油、中國石化、中國海油三大石油公司供應，其中中國石油供應了70%。根據對國內現有產能和已簽署的國外管道氣、LNG等資源合同的初步統計，預計2020年可形成天然氣供應能力3200億~3500億立方米，2025年可形成供應能力3500億~4000億立方米。因此，規模效應和穩定供應能力將成為行業新進入者面臨的第一個門檻。

在產業鏈布局與市場開發方面，三大石油公司與地方燃氣公司、終端用戶等經過多年合作形成了“你中有我，我中有你”的合作關系，簽署了有約束力的供氣合同。然而，目前國內的骨干基礎設施與資源綁定，儲運能力與消費規模基本相當，富裕能力有限，新進入企業可利用的現有設施容量有限，新建設施需要一定的時間，因此儲運能力的不足也會成為制約新進入者快速發展的重要因素。

在技術和人才方面，中國天然氣開發的潛力主要集中在深層、深海、非常規等領域，開發難度大，對技術和人才的要求高。三大公司經過多年發展，在常規及非常規天然氣資源勘探開發的理論、技術、模式、裝備等方面均走在了國際前列，面對三大石油公司在技術和人才方面的優勢，行業新進入者短期內也難以超越。

2、管網獨立運行，天然氣交易模式進行重構

中游環節的改革重點是優化管理模式，加強運營監管。對油氣管網的管理模式，國內存在著成立完全獨立的國家管網公司和管網仍隸屬于不同石油公司兩種改革路線，政策層和學術界對其討論非常激烈，目前尚無定論。

2.1 積極探索管道公司輸送與銷售業務分離

深入調研歐洲、北美等發達國家天然氣市場化進程發現，管理模式自身并無優劣之分，但模式的選擇要與各國天然氣產業發展歷史、發展階段、產業規模、競爭特點相適應。有專家認為，完全獨立的管道公司可能會限制天然氣開采企業建設管道設施的積極性，不適合中國天然氣產業發展階段，而通過政府管制，促使天然氣管道公司對所有天然氣管輸服務需求方一視同仁更有利于兼顧市場公平與市場效率，因此管網公司的輸送與銷售業務分離和第三方公平公開準入才應是天然氣行業市場化的根本要求。

2014年以來，國家陸續出臺了《油氣管網設施公平開放監管辦法(試行)》《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》等多項綱領性文件并逐漸實施，目前長輸管道、LNG接收站的運行管理開始接受監管。中國石油唐山、如東等LNG接收站已經為第三方接收資源，但與完全市場化運營還有較大的距離。預計“十三五”期間，儲運服務的接入條款、服務價格和服務質量會是改革和監管的重點，儲運設施輸銷業務分離的實施進展是決定改革能否成功的關鍵因素。

2.2 改革政策到位后將促進上下游直接交易規模的擴大

長輸管道、LNG接收站等基礎設施前期投資大，具有自然壟斷屬性，在資源方控制管道的前提下，下游用戶處于被動地位，可選擇資源的余地很小。管道公平公開準入政策的實施，使下游用戶自主選擇上游供應商成為可能，商品價格、品質和供應商的服務質量等因素將成為用戶選擇的重要依據。

“十三五”期間國內外天然氣資源均整體寬松，有利于城市燃氣公司、天然氣發電廠等大用戶與資源供應方直接交易，自主獲取低價資源，通過委托輸送的方式滿足自身需要。但同時應看到，中國針對特定氣源建成的西氣東輸、陜京線、川氣東送等長輸管道目前已滿負荷運營，管道與原有資源的匹配關系不會有太大變化，因此該政策近期內對資源的大規模跨區流向影響不會太大。

2.3 改革政策到位后將對現有天然氣分銷模式提出挑戰

中國天然氣產業經過多年發展，形成了一級跨區銷售、二級區域銷售和三級終端銷售的市場格局。其中，一級銷售是資源供應商通過跨區域管道建設，進行集團內資源的統購統銷，例如中國石油通過“5+1”的管道公司布局實現了全國天然氣市場覆蓋。二級分銷是區域管道公司通過區內干線管道承接上游資源并向區內的下游城市燃氣公司和大用戶分銷。

改革到位后，三大石油公司的上中下游一體化優勢將被打破，依托管道自然壟斷進行跨區銷售的發展模式將不適應新形勢要求。為提高天然氣業務的競爭力，石油公司應從上中下游一體化發展轉變為重點抓上下游兩端，特別是分銷模式應隨之進行調整，或者上升至集團公司層面進行所有天然氣資源的統一銷售和調度，實現規模效應和整體利益最大化；或者下沉至各氣田自主銷售，充分發揮各氣田的積極主動性。中國石油在天然氣與管道板塊內成立天然氣公司負責天然氣統一銷售，整合昆侖能源等終端銷售業務，并在“十三五”規劃中提出要“優化資源組合”、“加快做大天然氣銷售”、“加快發展天然氣終端業務”，體現了其向統籌銷售方向發展的意圖。

同時，市場上將會出現新型專業區域銷售公司，這些公司可能是區域管道公司銷售職能剝離后由上游企業或地方政府主管部門主導組建，目的是實現區內資源的統籌供應和提高安全保障水平；也可能由若干終端用戶結成臨時性或長期聯盟，目的是與上游直接交易的利益最大化。新型公司的核心競爭力體現為下游的客戶資源，更表現為利用科技或信息技術，做好資源運輸統籌，降低管輸成本，贏得競爭優勢。

3、下游多元開放，終端市場競爭將更加激烈

中國天然氣終端銷售領域進入門檻低，技術難度小，市場開放程度大，吸引了大量社會資本的進入，是天然氣產業市場化程度最高的環節。下游環節的改革重點是完善市場準入，放開市場競爭。

3.1 天然氣終端銷售市場化程度較高

按照2004年原建設部頒布施行的《市政公用事業特許經營管理辦法》，中國對終端燃氣經營實行區域專營制度，專營期限一般為30年，2015年國務院六部委聯合出臺的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，對這一制度予以延續。經過十多年發展，初步形成了以在港上市企業(新奧、港華、中國燃氣、華潤等)、地方國企(北京燃氣、申能集團、深圳燃氣等)、石油企業(昆侖能源、中海石油氣電集團)、民營企業(新疆廣匯、大通燃氣等)為主的多元化市場格局。“十二五”以來，隨著國家能源轉型和市場化進程的推進，天然氣終端市場集中度不斷提高，新奧、華潤、港華、中國燃氣、昆侖能源五家全國性終端銷售企業擁有的城市燃氣項目已經達到900余個。根據對國內資本市場的不完全統計，2013年以來，A股已有30多家上市公司轉型進入天然氣行業，出現了一批以長百集團、勝利股份、中天能源等為代表的具有一定規模的終端利用企業。

在國家政策鼓勵推動下，“十三五”期間，各路資本進入終端銷售或利用領域的步伐將進一步加快，市場化程度將進一步提升。終端領域資本化運作，多元化經營，信息化服務的趨勢將得以持續和發展。

3.2 資本化運作將成為整合終端燃氣市場的主要手段

新奧、華潤、港華、中國燃氣、昆侖能源五大燃氣集團將會加強在營項目和業務的經營狀況、市場前景等因素的綜合評價，根據評價結果剝離盈利水平不高的不良資產，整個市場將會呈現出“有出有進”的發展態勢。二線燃氣企業或地方性燃氣企業將會通過資本市場籌集資金，通過并購現有用氣項目、獲取新建園區或城鎮項目等措施，不斷拓展市場領域，做大經營規模。眾多非油企業進入城市燃氣市場后，將會充分發揮資本和本地化優勢，優先選擇車船用氣、分布式能源等具有較高價格承受力的用戶。

3.3 多元化經營成為發展方向

各燃氣企業和大用戶在做強主業的同時，從提高資源保障能力，拓展利潤來源等方面考慮，將不斷向資源供應和天然氣利用環節延伸。向上游領域延伸的主要舉措包括，獲取海外資源、參與國內非常規天然氣開發、投資建設煤制氣項目。在下游利用環節，主要通過發展分布式能源、天然氣發電等天然氣利用項目，實現氣、電、熱等能源的綜合經營，延伸天然氣價值鏈，獲取增值收益。

以新奧集團為例，在產業鏈上游的產業布局有：通過旗下新奧生態控股股份有限公司發展煤制氣化工產業，并規劃在福建泉州等地建設煤制氣項目；在浙江舟山規劃建設LNG接收站，計劃于2018年建成投產，與雪佛龍、道達爾、澳大利亞Origin能源公司等簽署LNG長期合同，年合同量約150萬噸；2016年3月出資收購弘毅投資所持有的澳大利亞桑托斯公司11.7%的股份等。在下游利用環節的布局有：在長沙、青島、保定等地建設分布式能源項目，通過新奧智能能源發展“泛能網”技術，將天然氣、風、光、地源熱、水源熱等多類能源，根據客戶需求進行匹配與調度，目前正依托青島中德生態園項目進行示范建設。

與此類似，新疆廣匯集團在江蘇啟東規劃建設LNG中轉分銷站；華電集團與BP等企業簽署LNG長期合同，并在江蘇贛榆、廣東江門等地籌劃建設LNG接收站；北京燃氣與金鷹資本合作；廣州燃氣近期也簽署了100萬噸/年的LNG長期合同。

3.4 信息化服務水平快速提高

2015年7月1日，國務院發布了《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》，明確提出了互聯網+智慧能源的行動計劃。天然氣產業鏈長，市場化程度高，在推進“互聯網+”方面具有得天獨厚的優勢。目前天然氣企業的互聯網+模式還處于發展初期，主要還是各類資本通過打造互聯網的電商平臺，開展LNG網上交易，例如新奧集團投資建設的“好氣網”、云頂科技推出“淘氣網”等，以及城市燃氣企業充分利用互聯網金融方式，開展網上服務，例如利用支付寶進行燃氣繳費等業務。

隨著大數據技術、移動互聯網技術與天然氣全產業鏈的深度融合，天然氣終端銷售和利用領域的業務流程、商業模式的創新將成為今后發展的新熱點。

4、交易中心將對市場價格的形成起標桿作用

價格機制是市場機制的核心。創新價格機制，既是加強需求側管理的重要舉措，也是推進供給側結構性改革的關鍵環節。中國天然氣市場仍需加快全面理順天然氣價格，放開天然氣氣源和銷售價格，建立主要由市場決定價格的機制。

4.1 天然氣價格改革已取得階段性成果

“十二五”以來，中國天然氣產業的價格改革持續推進。2011年12月，國家發改委發布了《關于在廣東省、廣西自治區開展天然氣價格形成機制改革試點的通知》(發改價格[2011]3033號)，天然氣價格開始由成本加成法改革為市場凈回值法，在兩廣地區進行試點。2013年6月《國家發展改革委員會關于調整天然氣價格的通知》中把“市場凈回值法”改革方案推向全國，天然氣價格管理由出廠環節調節轉移至門站環節，通過將管道天然氣價格與替代能源(燃料油和液化石油氣)價格掛鉤，實行政府指導的最高上限價格管理，推行“存量氣、增量氣”門站價調整方案。

2015年4月，實現了存量氣和增量氣的價格并軌，全面理順了非居民用氣價格，同時試點放開了直供用戶用氣價格。10月，出臺《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》，提出按照“管住中間、放開兩頭”總體思路，推進天然氣價格改革，促進市場主體多元化競爭，穩妥處理和逐步減少交叉補貼，還原能源商品屬性。按照“準許成本加合理收益”原則，合理制定天然氣管網輸配價格。11月，將非居民用天然氣價格由以往實行的最高門站價格管理改為基準門站價格管理，降低后的門站價格作為基準門站價格，供需雙方可以此為基礎，在下浮不限、上浮最多20%的范圍內協商確定具體門站價格。

經過一系列的改革舉措，天然氣價格管制持續放松，供需雙方自主協商的價格空間不斷擴大，天然氣價格的市場化程度顯著提高。根據國家能源價格改革思路和部署，“十三五”期間的天然氣價格改革將向縱深發展。

4.2 天然氣定價體系將進一步理順

消除居民用氣與非居民用氣的交叉補貼是理順價格體系的必由之路。目前，居民用氣價格明顯低于工商用戶價格，導致用氣量越大、調峰壓力大的用戶，享受的補貼越多，不符合市場經濟的公平原則。考慮到居民用氣的價格調整直接關系到千家萬戶群眾的生活，國家針對生活困難人群和一些公益性行業的定向補貼和救助機制將會長期存在，但居民與非居民用氣價格的并軌是大勢所趨，終端用戶的階梯氣價將是居民用氣的主要定價方式。

另外，省級門站價格應逐步取消。現行的市場凈回值法的門站定價機制雖然實現了天然氣價格與替代能源的掛鉤，但沒有建立動態調整機制，且與市場形成價格的改革思路不符，即使“十三五”期間門站指導價格還會存在，長期來看取消門站價格不可避免。

4.3 儲運環節是價格監管的重心，取費標準進一步科學規范

目前，中國天然氣管道、接收站等儲運設施的服務定價，均采取以項目經營期評價法為基礎的定價方法，該方法在天然氣產業發展的初期階段有助于收回投資、鼓勵投資，但該方法不能體現市場上不同用戶的用氣差異性，對均衡供氣用戶和可中斷用戶有失公平，也不利于提高管道利用效率。

按照國家改革思路，“十三五”期間儲運設施定價機制的改革方向，將參照歐洲具有較多應用的服務成本法。從國外發展經驗看，隨著下游差異性需求的增加和儲運服務的多樣化，兩部制定價方法更加符合完全市場化的需要。同時，考慮到儲氣庫在天然氣產業鏈中調節供需中的重要作用，儲氣庫服務的價格改革將同步推進。

4.4 供需雙方協商定價是方向，影響因素更加復雜

上、下游市場主體多元化和規模化均需要一定發展時間，目前的產業結構和交易模式仍會在“十三五”期間占主導地位，市場凈回值法的天然氣定價機制也會保持較長時間，天然氣價格變化主要受國際原油價格變化的影響，動態調整機制將會逐步建立。同時，隨著管網設施的獨立運行和上下游主體多元化的推進，上下游直接交易并協商確定價格的交易模式將得到推廣，省級門站價格將會逐步取消。在新的交易模式下，天然氣價格的影響因素更加復雜，除了替代能源價格水平的影響，不同氣源天然氣的生產和獲取成本、國內及區域內整體供需形勢、終端用戶議價能力和用氣特性等因素都會對價格產生重要的影響。

4.5 交易中心在價格形成中的標桿作用進一步顯現

交易中心是天然氣行業發展到一定階段的產物，是天然氣產業走向成熟和可持續發展的重要標志。目前歐洲、北美等天然氣發達市場都形成了比較成熟的天然氣交易中心，在反映市場供需、引領市場定價方面發揮著重要的作用。

中國的天然氣交易中心成立較晚，2015年7月1日，由新華中融投資有限公司、中國石油、中國石化、中國海油、新奧燃氣、北京燃氣等10家企業發起建立的上海石油天然氣交易中心開始試運行，目前交易氣源已涵蓋國產陸上常規天然氣、海上天然氣、頁巖氣、中亞進口管道天然氣和進口液化天然氣等多種類型。上海石油天然氣交易中心承擔著推進中國天然氣行業深化改革的重任，如何最大程度地發揮作用，成為中國天然氣交易的市場化交易平臺，還需在氣源供應、市場主體多元化、管網第三方公開準入等方面進行不懈的努力。

深化體制改革，推動市場化改革，激發市場活力，是實現中國天然氣行業健康可持續發展的重要保障。“十三五”是中國天然氣行業市場化改革的關鍵時期，也是天然氣產業格局重構的關鍵時期。對天然氣產業參與者而言，深刻把握國內產業現狀，認清行業發展方向，充分發揮自身優勢，順勢而為，才能在改革的浪潮中立于不敗之地。

（作者單位：中國石化石油勘探開發研究院）