內(nèi)容摘要：去年，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展已轉(zhuǎn)入新常態(tài)，并由國(guó)家確立了“一帶一路”長(zhǎng)期發(fā)展新戰(zhàn)略。面對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國(guó)際市場(chǎng)供求變化，如何在體制、機(jī)制上對(duì)油氣產(chǎn)業(yè)等諸多方面進(jìn)行深層次的改革，即是適應(yīng)我國(guó)“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源變革總趨勢(shì)和總目標(biāo)的重大問(wèn)題。在此背景下，嘗試性地討論可能行之有效的改革路線圖思路，將很有意義。筆者認(rèn)為，知易行難，還原能源商業(yè)屬性，尤其在進(jìn)入油氣改革深水期的現(xiàn)階段，首先將遇到的就是，在確保國(guó)有企業(yè)主體地位且選擇改革模式的原則下，研究提出一套適應(yīng)當(dāng)前乃至中遠(yuǎn)期發(fā)展的石油天然氣行業(yè)改革思路與方案。同時(shí)，本文也擬就已出臺(tái)的有關(guān)政策措施及推進(jìn)改革的相關(guān)框架問(wèn)題，進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：油氣、體改、框架、建議

隨著國(guó)內(nèi)油氣資源需求擴(kuò)大及國(guó)際市場(chǎng)格局變化，油氣體制改革內(nèi)外部條件在逐步成熟。從體制、機(jī)制上，打造公平、開放、包容的市場(chǎng)環(huán)境；建立第三方準(zhǔn)入的市場(chǎng)制度及啟動(dòng)油氣行業(yè)立法工作均成為主要目標(biāo)。知易行難，依據(jù)現(xiàn)階段實(shí)行的難易程度及所需時(shí)間，我們感到，本輪改革似可分為“低案”及“高案”兩種，且兩案相輔相成。同時(shí)，需要指出的是，此番改革的核心之一，即在引入充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的前提下，如何妥善處理與確保國(guó)企的主體地位的關(guān)系。

本文將試圖從改革思路框架入手，對(duì)措施執(zhí)行難易程度及關(guān)聯(lián)性進(jìn)行淺析；同時(shí)，對(duì)方案提出的背景、政策進(jìn)行梳理，通過(guò)對(duì)油氣市場(chǎng)及體制的探討，為下一步改革提供參考思路。

一、油氣體改要點(diǎn)：

油氣行業(yè)改革措施可包括高、低兩套方案。低案以整合現(xiàn)有市場(chǎng)要素為基礎(chǔ)，通過(guò)在勘探開發(fā)、定價(jià)機(jī)制及監(jiān)管等方面引入一系列措施推動(dòng)改革。高案則更多關(guān)注于行業(yè)立法及對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈拆分等領(lǐng)域的系統(tǒng)的改革。

實(shí)際上，兩套方案在實(shí)施過(guò)程中相輔相成。短期內(nèi)選擇“低案”，以整合為主要方式，從解決已有市場(chǎng)架構(gòu)中存在問(wèn)題入手，推動(dòng)改革進(jìn)行。當(dāng)前期目標(biāo)逐步完成，結(jié)構(gòu)性因素成為阻礙產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要障礙時(shí)，可以認(rèn)為啟動(dòng)以“拆分”及“立法”為主要內(nèi)容的“高案”時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

（一）油氣改革“低案”：

“低案”以整合為基礎(chǔ)，涵蓋混合所有制、監(jiān)管、三方準(zhǔn)入、價(jià)改、多元化與油氣交易中心設(shè)立等內(nèi)容，以解決制約行業(yè)短期發(fā)展障礙為主要目標(biāo)。

首先，可通過(guò)在上游油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域引入混合所有制，以加快資源開發(fā)速度并推動(dòng)與之相關(guān)的技術(shù)研發(fā)。目前，我國(guó)陸地、海洋油氣勘探及煉化分別由三大國(guó)有石油公司為主運(yùn)營(yíng)管理。多元引入具有資質(zhì)的民營(yíng)及境外資本，有助于激發(fā)整體活力，提升我國(guó)油氣資源勘探開發(fā)水平。同時(shí)，隨著行業(yè)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)程度升高，技術(shù)研發(fā)與交流水平也將加快。

第二，推動(dòng)中游管輸領(lǐng)域建立第三方準(zhǔn)入制度。油氣管網(wǎng)建設(shè)因其長(zhǎng)周期、高投資屬性，具有天然壟斷性。為防止投資方利用壟斷性市場(chǎng)地位阻礙其它從業(yè)者接入，應(yīng)盡快設(shè)立第三方公平準(zhǔn)入制度；允許具有相應(yīng)資質(zhì)企業(yè)使用管網(wǎng)陳余輸送能力，提升整個(gè)管網(wǎng)系統(tǒng)負(fù)載率。但是，考慮到目前中國(guó)管網(wǎng)規(guī)模與發(fā)達(dá)國(guó)家尚存在不小差距，為鼓勵(lì)現(xiàn)有管道建設(shè)方繼續(xù)投資，“低案”對(duì)管道所有權(quán)及運(yùn)營(yíng)權(quán)獨(dú)立等內(nèi)容在確保第三方準(zhǔn)入的前提下，可暫不涉及。

第三，推動(dòng)監(jiān)管體系整合，保障改革措施推進(jìn)。我國(guó)油氣行業(yè)存在多頭監(jiān)管現(xiàn)象。勘探、定價(jià)及工程建設(shè)審批分別隸屬不同部委，在監(jiān)管執(zhí)行過(guò)程中造成了責(zé)權(quán)不明及政策沖突等問(wèn)題。下一步，可嘗試整合各部委管轄權(quán)限，以國(guó)家主管部門（如國(guó)家能源局）為統(tǒng)一窗口，進(jìn)行監(jiān)管及政策發(fā)布，從而提高行政效率并保證相關(guān)政策的穩(wěn)定及持續(xù)。

第四，加速油氣價(jià)格改革，理順市場(chǎng)供需關(guān)系。針對(duì)油氣價(jià)格體系，國(guó)家已采取了一系列改革措施。天然氣定價(jià)領(lǐng)域包括：2011年在廣東及廣西兩省推動(dòng)以“市場(chǎng)凈回值計(jì)算法”為核心的天然氣定價(jià)體系改革；2015年確定國(guó)內(nèi)天然氣存量與增量氣并軌。同期，在成品油定價(jià)機(jī)制方面，亦通過(guò)取消所需價(jià)格波動(dòng)幅度及縮短窗口期等措施，一定程度上提升了定價(jià)體系靈活性。但是，當(dāng)前體系距充分反映市場(chǎng)供需情況尚有一定距離。因此，下一步可嘗試進(jìn)一步增強(qiáng)氣價(jià)與市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)性，同時(shí)，可適時(shí)考慮取消成品油定價(jià)窗口期，力爭(zhēng)最終將油氣價(jià)格變?yōu)榉从呈袌?chǎng)變化的“晴雨表”。

最后，為促進(jìn)價(jià)改順利實(shí)施，應(yīng)積極拓寬油氣進(jìn)口渠道并適時(shí)發(fā)展相關(guān)產(chǎn)品遠(yuǎn)期及期貨交易平臺(tái)。一方面，應(yīng)積極開發(fā)油氣進(jìn)口市場(chǎng)。通過(guò)LNG及跨境管道運(yùn)輸?shù)榷喾N方式拓寬我國(guó)能源獲取方式，打破由單一進(jìn)口方式所引發(fā)的輸入性風(fēng)險(xiǎn)；與此同時(shí)，通過(guò)積極建設(shè)油氣期貨交易平臺(tái)，發(fā)現(xiàn)價(jià)格并提升我國(guó)在世界油氣定價(jià)體系中話語(yǔ)權(quán)。

（二）油氣改革“高案”：

上述措施系以現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)格局及政策架構(gòu)為基礎(chǔ)，通過(guò)整合手段，嘗試解決困擾油氣行業(yè)發(fā)展的中短期問(wèn)題。但是，隨著改革逐步深入，制約產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展的制度性因素仍將逐步顯現(xiàn)。上下游由一家經(jīng)營(yíng)的模式與我國(guó)日益增長(zhǎng)的能源需求間矛盾，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的新常態(tài)下可能日益突出。最近，有跡象顯示，國(guó)際能源巨頭正在通過(guò)加速剝離非核心資產(chǎn)以降低成本壓力。這說(shuō)明，通過(guò)獨(dú)家全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)浇槿刖S持高利潤(rùn)水平時(shí)代將逐步結(jié)束。按此，通過(guò)拆分留下上游核心領(lǐng)域，三商分離各自發(fā)展，將成為油氣產(chǎn)業(yè)新的發(fā)展趨勢(shì)。

在此背景下，實(shí)施“高案”的將可能成為推動(dòng)我國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)改革與發(fā)展的考慮之一。

首先，根據(jù)對(duì)成熟市場(chǎng)模式及產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀的分析，對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈上、中、下游的拆分勢(shì)在必行。該措施可以“三商分離”形式完成。在長(zhǎng)期改革計(jì)劃中，油氣公司（即供應(yīng)商）將主要關(guān)注于利潤(rùn)水平較高的上游勘探開發(fā)領(lǐng)域。管網(wǎng)系統(tǒng)（即運(yùn)輸商，包括油氣管道、LNG接收站及儲(chǔ)氣庫(kù)）將從三大國(guó)有石油公司剝離并建立新的管道公司。管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)將與油氣銷售業(yè)務(wù)分離，并作為獨(dú)立運(yùn)營(yíng)平臺(tái)接受有關(guān)部門監(jiān)管。最后，三大國(guó)有石油公司還將陸續(xù)退出下游零售及煉化領(lǐng)域（剝離運(yùn)營(yíng)商角色）。該領(lǐng)域?qū)⒆罱K形成高度競(jìng)爭(zhēng)化市場(chǎng)。

其次，拆分過(guò)程中對(duì)市場(chǎng)秩序及商業(yè)規(guī)則的保護(hù)有賴于建立高效、統(tǒng)一且獨(dú)立的監(jiān)管體系，因此啟動(dòng)《石油天然氣法》立法工作勢(shì)在必行。我國(guó)油氣行業(yè)立法存在缺失，現(xiàn)行法律、法規(guī)及政策由多部門分別頒布并實(shí)施。對(duì)上游及中游管網(wǎng)監(jiān)管低效且不乏相互沖突，其并不足以防止拆分過(guò)程中出現(xiàn)質(zhì)量控制體系失效、管網(wǎng)投資放緩及價(jià)格體系失控等問(wèn)題。獨(dú)立的《石油天然氣法》將對(duì)政府在產(chǎn)業(yè)鏈各部分所需履行的監(jiān)管職責(zé)及企業(yè)業(yè)務(wù)覆蓋范圍做出明確規(guī)定，從而自根本上防止上述問(wèn)題出現(xiàn)。對(duì)油氣行業(yè)實(shí)行資質(zhì)管理，規(guī)范政府行為。

在“高案”執(zhí)行過(guò)程中，“拆分”與“立法”兩部分缺一不可。通過(guò)“拆分”推動(dòng)建立良性市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)及新型監(jiān)管體系是破除體制性障礙的重要基礎(chǔ)。而“立法”則是確保“拆分”在有法可依及可控的環(huán)境下進(jìn)行的唯一手段。

目前，油氣領(lǐng)域改革業(yè)已逐步啟動(dòng)。下面，我們將對(duì)各措施內(nèi)容、政策支持及實(shí)施情況進(jìn)行簡(jiǎn)要梳理。

二、原油領(lǐng)域面臨挑戰(zhàn)與改革措施

為便于分析，將當(dāng)前原油領(lǐng)域改革中所遇到問(wèn)題及相應(yīng)對(duì)策按照產(chǎn)業(yè)鏈劃分進(jìn)行梳理。同時(shí)，因“高案”中涉及“產(chǎn)業(yè)鏈拆分”及“行業(yè)立法”部分是針對(duì)整個(gè)市場(chǎng)及監(jiān)管體系進(jìn)行探討的，故單獨(dú)列出。

（一）上游：建議改革由如下方面進(jìn)行突破：

1.逐步放開原油進(jìn)口權(quán)。此項(xiàng)改革包括三方面內(nèi)容：第一，逐步對(duì)非國(guó)營(yíng)企業(yè)放開進(jìn)口資質(zhì)限制；第二，逐步對(duì)非國(guó)營(yíng)企業(yè)放開進(jìn)口配額限制；第三，允許企業(yè)不受“排產(chǎn)計(jì)劃”限制，自行安排煉化、銷售。

目前，已頒布政策支持文件包括：《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持外貿(mào)穩(wěn)定增長(zhǎng)的若干意見（國(guó)發(fā)辦[2014]19號(hào)）》及《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)口原油使用管理有關(guān)問(wèn)題的通知（發(fā)改運(yùn)行[2015]253號(hào)）》兩份文件。

項(xiàng)目試點(diǎn)方面，已有民營(yíng)企業(yè)獲得地方政府批準(zhǔn)。2014年8月27日，新疆廣匯集團(tuán)下屬?gòu)V匯能源發(fā)表聲明，公司接到新疆維吾爾自治區(qū)商務(wù)廳通知，已收到國(guó)家商務(wù)部下發(fā)《商務(wù)部關(guān)于賦予新疆廣匯石油有限公司原油非國(guó)營(yíng)貿(mào)易進(jìn)口資質(zhì)的批復(fù)文件》。批準(zhǔn)其獲得20萬(wàn)噸原油非國(guó)營(yíng)貿(mào)易進(jìn)口資質(zhì)，并根據(jù)市場(chǎng)情況自行安排煉化企業(yè)。

2.加快勘探領(lǐng)域引入混合所有制。已頒布政策文件包括：《關(guān)于進(jìn)一步維護(hù)新疆社會(huì)穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安的意見（中發(fā)[2014]5號(hào)）》及國(guó)土資源部《新疆油氣勘探開發(fā)試點(diǎn)工作方案》。

在上述政策支持下，2015年中國(guó)石油天然氣股份有限公司敲定新疆為勘探開發(fā)領(lǐng)域混改試點(diǎn)。其董事會(huì)決議確定拿出區(qū)內(nèi)區(qū)塊（克拉瑪依油田、塔里木油田和吐哈油田三大油田的部分區(qū)塊）不超過(guò)49%的股權(quán)引入地方資本。

3.通過(guò)多元化能源投資,保障境外上游資源安全。在“一帶一路”戰(zhàn)略下，中俄雙方領(lǐng)導(dǎo)人通過(guò)簽署《中華人民共和國(guó)和俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于深化全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系、倡導(dǎo)合作共贏的聯(lián)合聲明》；《中俄東線天然氣合作項(xiàng)目備忘錄》及《關(guān)于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)和歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟建設(shè)對(duì)接合作的聯(lián)合聲明》，明確雙方將在能源、航天及金融等領(lǐng)域推動(dòng)雙邊合作。

能源合作方面，在通過(guò)陸路管道，獲得俄羅斯聯(lián)邦及中亞國(guó)家石油資源同時(shí)，可考慮向投資地區(qū)提供所需基礎(chǔ)設(shè)施、交通設(shè)施及社區(qū)投資，以建立核心利益關(guān)聯(lián)架構(gòu)，形成多贏局面。

（二）中游：建議在油氣管網(wǎng)第三方準(zhǔn)入方面尋求突破：

1.建立油氣管網(wǎng)公平準(zhǔn)入制度：2014年2月13日，國(guó)家能源局印發(fā)《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》，對(duì)三方準(zhǔn)入的制度、條件及程序等事項(xiàng)做出明確定義。為進(jìn)一步推動(dòng)相關(guān)制度建設(shè)，10月27日國(guó)家能源局綜合司印發(fā)《關(guān)于做好油氣監(jiān)管相關(guān)信息報(bào)送工作的通知（國(guó)能監(jiān)管[2014]701號(hào)）》，并于2015年4月1日組織召開“油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管會(huì)議”。

為配合下一步工作開展，陜京、渝濟(jì)天然氣管道及江蘇如東LNG接收站已開放一些業(yè)務(wù)，正在規(guī)劃建設(shè)的相關(guān)管網(wǎng)設(shè)施也充分考慮了開放功能。

（三）下游：改革突破點(diǎn)為建立石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備、完善成品油定價(jià)機(jī)制及推動(dòng)石油期貨交易：

1.推動(dòng)原油戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系建設(shè)。主要目標(biāo)為2020年前分三期完成相當(dāng)于100天石油凈進(jìn)口量規(guī)模的國(guó)家石油儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)工程。

2.完善成品油定價(jià)機(jī)制。建議進(jìn)一步考慮縮短成品油價(jià)格調(diào)整窗口期、降低（或取消）油價(jià)波動(dòng)幅度、增加掛靠種類，以增加成品油低價(jià)機(jī)制的市場(chǎng)靈活性。

3.推動(dòng)中國(guó)石油期貨交易。以《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見（國(guó)發(fā)[2014]17號(hào)）》為基礎(chǔ)，證監(jiān)會(huì)于2014年12月正式批準(zhǔn)上海期貨交易所在其國(guó)際能源交易中心開展原油期貨交易。目前，已恢復(fù)“石油瀝青”交易品種，但交易規(guī)模擴(kuò)大及期貨市場(chǎng)建設(shè)仍需進(jìn)一步政策支持。

（四）立法：建議啟動(dòng)油氣行業(yè)相關(guān)立法程序，推動(dòng)建立油氣行業(yè)最高法律《石油天然氣法》（“高案”措施）

（五）三商分離：防止企業(yè)形成壟斷經(jīng)營(yíng)模式，通過(guò)對(duì)各環(huán)節(jié)進(jìn)行拆分，實(shí)現(xiàn)“三商分離”目標(biāo)。即勘探企業(yè)止步于上游資源開發(fā)；中游管網(wǎng)徹底與上游企業(yè)剝離，同時(shí)嚴(yán)禁涉足下游零售領(lǐng)域；下游最終形成高度競(jìng)爭(zhēng)的零售及煉化市場(chǎng)。（“高案”措施）

三、天然氣領(lǐng)域面臨挑戰(zhàn)及改革措施

對(duì)中國(guó)天然氣行業(yè)改革須以頂層設(shè)計(jì)為藍(lán)圖，可嘗試由非常規(guī)天然氣開發(fā)、下游市場(chǎng)完善、定價(jià)體系改革三方面入手：

（一）頂層設(shè)計(jì)。習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上提出能源領(lǐng)域“四個(gè)革命、一個(gè)合作”理念，結(jié)合“一帶一路戰(zhàn)略”中對(duì)能源走出去的構(gòu)想；同時(shí)，遵照《國(guó)家能源安全戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱“行動(dòng)計(jì)劃”）要求，筆者認(rèn)為未來(lái)天然氣改革須從需求、供應(yīng)、技術(shù)及體制四個(gè)方面進(jìn)行革命、尋求突破。

1.調(diào)整、引導(dǎo)能源需求向清潔化方向發(fā)展。根據(jù)“行動(dòng)計(jì)劃”及現(xiàn)有能源結(jié)構(gòu)與布局，進(jìn)一步推動(dòng)天然氣使用及壓縮煤炭消費(fèi)將可能成為下一階段改革重點(diǎn)。在能源需求變化的“新常態(tài)”背景下，要大力提升天然氣使用比例，并要重點(diǎn)通過(guò)開發(fā)高端天然氣用戶群（例如遠(yuǎn)洋海運(yùn)LNG燃料加注等）予以推動(dòng)。同時(shí)，要繼續(xù)加快完成發(fā)電設(shè)施煤改氣工作。

2.多元化天然氣供應(yīng)渠道，積極推進(jìn)區(qū)域合作。為達(dá)到2020年天然氣消費(fèi)量4000億立方米目標(biāo)，除穩(wěn)步提升國(guó)內(nèi)天然氣生產(chǎn)，最重要的是多元化開拓天然氣進(jìn)口渠道。為更好貫徹“一帶一路”戰(zhàn)略，我國(guó)已建立聯(lián)通俄羅斯、中亞及緬甸的天然氣管網(wǎng)，并可考慮通過(guò)拓展現(xiàn)有管線連接遠(yuǎn)東、東歐及東盟成員國(guó)天然氣市場(chǎng)的可行性。同時(shí)，通過(guò)建設(shè)中巴經(jīng)濟(jì)走廊、孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊，為進(jìn)入中東油氣資源市場(chǎng)搭建橋梁。

3.推動(dòng)上游勘探技術(shù)進(jìn)步，穩(wěn)步提升天然氣產(chǎn)量。非常規(guī)氣及深海天然氣開發(fā)對(duì)提升我國(guó)天然氣自給率有重大意義。對(duì)此，我國(guó)已編制非常規(guī)油氣發(fā)展規(guī)劃并正組織科技攻關(guān)，通過(guò)科技創(chuàng)新和開放合作，努力打破相關(guān)勘探核心技術(shù)瓶頸，結(jié)合我國(guó)地質(zhì)勘探開發(fā)實(shí)際情況，獲得具有我國(guó)獨(dú)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)的勘探開發(fā)技術(shù)。破解技術(shù)難題，一方面可通過(guò)加大對(duì)水平壓裂及深海鉆探技術(shù)研發(fā)的投入；另一方面，也可嘗試搭建技術(shù)交易平臺(tái)。通過(guò)與國(guó)際頂級(jí)油服機(jī)構(gòu)合作，提升整體研發(fā)水平。

4.破除市場(chǎng)機(jī)制障礙，推動(dòng)體制改革進(jìn)行。根據(jù)“管住中間，放開兩邊”原則，在國(guó)家推動(dòng)頁(yè)巖氣第三輪公開招標(biāo)背景下，逐步在上、下游引入民營(yíng)資本。中游可在相關(guān)法規(guī)基礎(chǔ)上，繼續(xù)推動(dòng)管網(wǎng)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管，并著手建立第三方準(zhǔn)入制度。同時(shí)，積極利用已設(shè)立的天然氣長(zhǎng)約及期貨產(chǎn)品交易機(jī)制促進(jìn)天然氣價(jià)格發(fā)現(xiàn)。在新常態(tài)下，抓住機(jī)遇，通過(guò)油氣期貨交易市場(chǎng)的鞏固發(fā)展，進(jìn)一步確立天然氣運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化的體制與機(jī)制。

（二）上游部分，主要包括推動(dòng)頁(yè)巖氣市場(chǎng)建立和拓寬天然氣進(jìn)口渠道兩個(gè)考慮。

1、推動(dòng)中國(guó)頁(yè)巖氣市場(chǎng)建立。中國(guó)頁(yè)巖氣儲(chǔ)量巨大，但市場(chǎng)發(fā)育程度不高。目前，國(guó)家已采取一系列措施推動(dòng)相關(guān)市場(chǎng)建立。

在產(chǎn)業(yè)政策支持方面，2012年國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同財(cái)政部、國(guó)土資源部及國(guó)家能源局制定了《頁(yè)巖氣發(fā)展規(guī)劃（2011-2015）》。隨后，相關(guān)部委進(jìn)一步起草了《頁(yè)巖產(chǎn)業(yè)政策》及《關(guān)于出臺(tái)頁(yè)巖氣開發(fā)利用補(bǔ)貼政策的通知（財(cái)建[2012]847號(hào)）》對(duì)產(chǎn)業(yè)政策及財(cái)政補(bǔ)貼制度細(xì)則進(jìn)行規(guī)定。

同時(shí)，相關(guān)職能部門也在積極推動(dòng)制度改革及項(xiàng)目試點(diǎn)工作進(jìn)行。國(guó)土資源部在完成兩輪頁(yè)巖氣探礦權(quán)招標(biāo)基礎(chǔ)上已啟動(dòng)第三輪頁(yè)巖氣探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓準(zhǔn)備工作。2013年9月，國(guó)家能源局批復(fù)設(shè)立涪陵國(guó)家級(jí)頁(yè)巖氣示范區(qū)；2014年8月，國(guó)土資源部同意設(shè)立黔北頁(yè)巖氣綜合勘查試驗(yàn)區(qū)。

為完善并推動(dòng)該市場(chǎng)發(fā)展，下一步可考慮推動(dòng)相關(guān)技術(shù)及勘探裝備研發(fā)（結(jié)合中國(guó)地及開采區(qū)周邊環(huán)境）；考慮搭建相應(yīng)的技術(shù)裝備交易平臺(tái)；并在勘探開發(fā)中積極引入混合所有制。

2.拓寬天然氣進(jìn)口渠道。除已有跨境天然氣管線外，中俄天然氣管道東線及中亞天然氣管道D線也將陸續(xù)投入建設(shè)。同時(shí)，隨著“中巴經(jīng)濟(jì)走廊”范圍劃定，連接新疆喀什至巴基斯坦瓜達(dá)爾港的天然氣管道規(guī)劃也將提上議程。

未來(lái)，可通過(guò)加強(qiáng)同周邊地區(qū)合作，加快擴(kuò)建或新建陸路天然氣管道，并推動(dòng)以LNG為主要形式的天然氣貿(mào)易增長(zhǎng)，以滿足我國(guó)日益增長(zhǎng)的天然氣需求。

（三）下游部分，主要包括培養(yǎng)國(guó)內(nèi)天然氣市場(chǎng)高端用戶、推進(jìn)民用天然氣領(lǐng)域改革和加快完善天然氣價(jià)格形成機(jī)制三個(gè)考慮。

1.著力培養(yǎng)國(guó)內(nèi)天然氣市場(chǎng)高端用戶。2000年至2013年我國(guó)天然氣消費(fèi)年均增量?jī)H為110億立方米，與2020年天然氣利用量達(dá)3600-4200億立方米目標(biāo)存在較大差距。隨著亞洲天然氣供應(yīng)趨向?qū)捤杉靶枨竺嬲{(diào)整，須通過(guò)進(jìn)一步開拓高端市場(chǎng)以消納新增供應(yīng)量。據(jù)此，應(yīng)著力推動(dòng)天然氣在調(diào)峰發(fā)電、煤改氣及交通等領(lǐng)域應(yīng)用；同時(shí)，考慮增加對(duì)相關(guān)裝備及技術(shù)的研發(fā)投入，以擴(kuò)大天然氣高端市場(chǎng)規(guī)模。

2.推進(jìn)民用天然氣領(lǐng)域改革。中國(guó)工業(yè)和商業(yè)用戶承受的氣價(jià)比居民用戶高。但因分銷和儲(chǔ)存成本高昂，居民用氣的單位成本更高。民用天然氣的用量近年來(lái)穩(wěn)中有升，而當(dāng)前的天然氣價(jià)格改革還沒(méi)有觸及到民用氣的改革的問(wèn)題。通過(guò)啟動(dòng)階梯氣價(jià)機(jī)制建設(shè)，使民用天然氣價(jià)格合理反映成本變化，是下一階段改革中需關(guān)注的問(wèn)題。

3.加快完善天然氣價(jià)格形成機(jī)制。國(guó)家發(fā)展改革委分別通過(guò)《關(guān)于在廣東省、廣西自治區(qū)開展天然氣價(jià)格形成機(jī)制改革試點(diǎn)的通知（發(fā)改價(jià)格[2011]3033號(hào)）》及《關(guān)于調(diào)整非居民用存量天然氣價(jià)格的通知（發(fā)改價(jià)格[2014]1835號(hào)）》兩份文件啟動(dòng)了針對(duì)天然氣定價(jià)公式及價(jià)格并軌方面的改革。但國(guó)內(nèi)目前執(zhí)行的定價(jià)體系仍無(wú)法充分反映市場(chǎng)供求關(guān)系變化。完善天然氣價(jià)格形成機(jī)制，有序推進(jìn)天然氣定價(jià)體系改革將是未來(lái)主要目標(biāo)。

四、小結(jié)

（一）為確保速穩(wěn)質(zhì)優(yōu)，良好的政策及市場(chǎng)框架是建立均衡、穩(wěn)定能源供應(yīng)體系的基礎(chǔ)，也是衡量油氣行業(yè)改革成敗與否的關(guān)鍵。

（二）目前，能源體系改革的內(nèi)外部條件已日趨成熟。“十二五”期間，我國(guó)已啟動(dòng)了對(duì)“兩高一低”產(chǎn)能的壓縮；同時(shí)，針對(duì)煤炭在一次能源占比過(guò)高問(wèn)題，推動(dòng)使用以天然氣為代表的清潔能源的工作也在逐步展開。外部市場(chǎng)方面，隨著后經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期全球能源需求不確定性增加及油氣供應(yīng)轉(zhuǎn)向?qū)捲＃蜌鈨r(jià)格可能長(zhǎng)期保持較低水平。這將有效降低油氣改革成本及政策實(shí)施難度。

（三）在習(xí)近平總書記提出能源領(lǐng)域“四個(gè)革命，一個(gè)合作”大背景下，“十三五”期間，根據(jù)改革推進(jìn)情況，分階段以整合加拆分方式推進(jìn)油氣體制改革。即首先逐步解決阻礙我國(guó)油氣行業(yè)發(fā)展的政策及機(jī)制問(wèn)題。待時(shí)機(jī)成熟推動(dòng)立法及產(chǎn)業(yè)鏈方面變革，以建立我國(guó)更加靈活、平衡及穩(wěn)定的能源供應(yīng)體系，從而為我國(guó)中高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。

以上建議，供參考。

作者單位：中國(guó)產(chǎn)業(yè)海外發(fā)展協(xié)會(huì)