去年6月，習近平主席在專題研究我國能源安全戰略的中央財經領導小組第六次會議上，要求“積極推進能源體制改革，抓緊制定電力體制改革和石油天然氣體制改革總體方案，啟動能源領域法律法規立改廢工作”。電力體制改革總體方案——《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》，已于今年3月15日由中共中央和國務院聯合發布，而石油天然氣體制改革總體方案目前正在研究制定中。

為配合有關研究部門充分吸納我國油氣行業從業者的意見和建議，北京國際能源專家俱樂部聯合中國能源網于6月27日下午在北京成功舉辦了《建言中國油氣改革》研討會。60余位中國油氣行業從業者參加了此次會議。國家能源局法制和體制改革司巡視員王強到會致辭并全程出席了會議。國務院發展研究中心研究員郭焦鋒和中國能源網首席執行官馮麗雯、研究員冉澤分別介紹了各自的研究成果，在此基礎上，與會專家從各自的角度對中國油氣改革提出了許多有益的建議。

一、《中長期中國石油天然氣體制革命戰略》研究

首先，國務院發展研究中心研究員郭焦鋒介紹了《中長期中國石油天然氣體制革命戰略》的研究成果。該研究首先從戰略導向、問題導向兩個維度分別分析了中國能源體制革命面臨的總體形勢和中國石油天然氣行業存在的諸多問題，再根據習總書記提出的能源體制革命的五點要求，提出了中國油氣體制革命的五個戰略目標，并相應提出了五個實現途徑，然后從上、中、下游三個層面分別提出了2020、2025、2030年的戰略路線圖。

（一）中國能源體制革命中長期面臨的三個主要形勢

第一、從國際角度來看，總體趨勢是高碳能源向低碳能源轉變，高密度能源向低密度能源轉變，黑色能源向綠色能源轉變，中國能源革命發展的總體思路應充分考慮這些國際能源發展趨勢；第二、從國內角度來看，總體趨勢是能源需求趨緩，能源供給向清潔化、低碳化方向轉變；第三、能源技術革命將快速推進，生產力將大幅提高，現有生產關系將發生相應的改變，催生能源領域的新業態。

（二）中國油氣體制現存的五個主要問題

首先，我國油氣領域法律法規體系不夠完善，以固體礦為立法基礎的礦產資源法無法解決石油天然氣液體礦藏和氣體礦藏的實際問題，管網及調峰等中游領域的法律法規也存在不足；其次，我國油氣市場體系不健全，上、中、下游之間壟斷分割市場現象普遍，探礦權、采礦權等分類交易市場尚未建立；第三、油氣管理體制薄弱，管理職能分散，國務院多部門的職能交叉導致部門間的管理協調性較差；第四、油氣定價機制不夠合理，導致成品油價格調整滯后，居民用氣價格偏低，天然氣價格形成機制不夠科學；第五、油氣監管體系不夠完善，監管力量不足，缺乏配套監管手段。

（三）五個戰略目標及五大實現路徑

根據上述兩點，郭焦鋒研究員提出了我國油氣體制革命的五個戰略目標：法制完備戰略目標、依法管理戰略目標、主體多元戰略目標、市場主導戰略目標、有效監管戰略目標；并相應提出了五大實現途徑，即建立完備法律體系、構建現代市場主體、構建多層級市場體系、完善石油天然氣價格形成機制、深化監管領域改革。

（四）上游、中游、下游戰略路線圖

從上游來說，到2020年，初步形成礦業權一、二級市場，建立以石油天然氣法為核心的基本法律法規框架體系，放開油氣進出口，建立油氣資源基礎資料公益化制度及數據銀行，建立礦業權招投標制度，放開天然氣價格；2025年，建立起油氣資源資料公開制度，完全實現對油氣礦業權招投標，建立起探礦權及采礦權二級市場；2030年，形成完整的油氣上游勘探開發市場體系。

對于中游，到2020年，初步完成天然氣管網市場體系，強制推行管網基礎設施第三方公平準入，實現管道輸售分離，推進原油、成品油管網運輸與銷售分離，建立管道容量及儲備交易市場；2025年，完善管道改革措施，基本建立起管道容量交易和儲備交易一、二級市場；2030年，實現有效監管、第三方公平準入的市場格局。

從下游來看，到2020年，油氣價格初步由市場形成，逐步推進區域油氣現貨交易市場及上海國際石油、天然氣期貨交易市場的發展；2025年，形成有多個市場主體參與的市場格局；2030年，建成一個統一開放、競爭有序的油氣銷售市場體系。

二、中國能源網油氣改革相關課題研究

中國能源網首席執行官馮麗雯認為，適度放開礦業權是油氣改革的一個突破口，民企參與油氣上游勘探開發的積極性還是很高的；第二是油服業務社會化，將油服業務剝離，不僅可以使我國油服行業自身更有競爭性，而且可以更好地服務于勘探開發投資主體；第三是我國油氣管網多數為工業管網，還沒有形成充分的市場化管網，現階段需首先實現由工業化管道到市場化管網的逐漸過渡，再探討下一步管網改革的具體措施；第四、油氣供給涉及國家安全，我國目前油氣對外依存度較高，在研究油氣上下游開放及油氣進出口開放時，應統籌考慮國家安全戰略及國家競爭性。

中國能源網研究員冉澤在介紹由多方專家共同參與的課題研究成果時，首先分析了我國油氣行業目前存在的問題，包括行業壟斷導致國有石油公司效率較低、系統性腐敗較為嚴重，礦業權管理不合理，人才培養機制差，國有石油公司與地方政府關系緊張。隨后梳理了目前主要的改革思路，指出油氣板塊拆分、區域拆分及主輔分離這三大改革思路各有利弊，實施效果或有違預期，建立在保證國企控股權基礎上的油企混合所有制改革也受到限制，頁巖氣招標制度仍有待完善。最后提出了相關改革意見，具體包括：第一、引進一批優質市場主體，對“三桶油”進行減員、減負、增效、增強國際競爭力的系統性改革，為其他市場主體提供空間；第二、培養獨立儲量資產評估機構，由一級礦業權管理逐步變化到地方管理；第三、實現數據市場化，發揮“互聯網+能源”的信息化資源優勢；第四、加強人才培養，重要基礎學科的設置要打破專業院校的藩籬。

三、其他與會專家建議

其他參會專家高度贊賞了三位專家的研究成果分享，并在隨后的討論中提出了以下意見與建議：

（一）明確改革目標

此輪油氣改革的目的在于吸引投資，提高效率，在開放的市場環境下保障國家能源安全。

在吸引投資方面，中國作為一個總體油氣資源質量不高的國家，要以一整套先進的財稅政策體系來吸引民資及外資進入到上游領域，增強中國在油氣資源開發領域相比于其他資源國的國際競爭力。要避免民營企業“進了院子還有六道門”的尷尬處境，降低投資風險。同時，要平衡處理中央和地方在財政收入分配上的關系，充分使地方政府及企業獲益；

在提高油氣行業效率方面，要還原國有企業的企業屬性，逐步剝離國有企業現存的部分行政權力。在上游對外合作領域，改變國有企業代表國家主權利益制定生產分成合同的現有局面，逐步實現稅收制度過渡，對不同所有制企業一視同仁。在流通領域，廢除自1999年頒發以來沿用至今的38號文件以及相關排產證制度，保障公平公正的市場競爭；

在保障國家能源供應安全方面，應通過適當的體制機制安排，充分調動市場的力量，增加上游可持續生產能力，拓寬油氣進口的渠道，適當增加民企進口資質許可證的核發力度。

（二）考慮天然氣的特殊性，避免重油輕氣

除了在勘探開發上具有共性之外，天然氣在儲運、配送和消費領域都有別于石油。“油氣”混為一談、不加區分必將導致重油輕氣，而國家能源戰略一直致力于提高天然氣在一次能源消費中的比例。在油氣行業的總體改革方案設計中，要關注天然氣相對于石油的特殊性，做出有利于天然氣發展的體制改革與政策安排。

（三）推動上游多元化，建立油氣礦業權準入、退出、轉讓與交易制度，以最有效的方式吸納全社會的力量，提高國內油氣產量

頁巖氣探礦權的兩輪公開招標雖然存在不足之處，但對探礦權的競爭性出讓做出了有益的嘗試，可在此基礎上進一步完善，并推廣到常規油氣領域。也可考慮在不改變現有探礦權的基礎上，提高最低勘探投入額度，嚴格執行最小礦區退出制度，鼓勵現有業主充分調動社會力量，通過承包等方式進行勘探開發。

（四）鼓勵油服產業社會化。強大的油服與石油裝備產業是我國油氣行業實現跨越式發展的重要引擎，松綁油服企業，擴大油服企業除母公司之外的服務范圍，使其充分參與全球市場競爭，可以釋放出我國油服行業發展的巨大潛力。做好油服產業社會化，制定規范統一的市場準入標準以及相關法律法規，取消讓油服公司出錢做自己項目評審的評審費制度。“三桶油”的油服業務可以考慮進行混合所有制改革，吸引民資與外資的積極參與。

（五）重視財稅政策，并將油氣領域的稅制改革作為油氣行業總體改革方案的重要組成部分。

（六）在主輔分離方面，需要研究并吸取1998年中國油氣行業改組的經驗與教訓。

（七）做好油氣行業與其他能源行業的協同發展。我國煤制油、煤制氣等行業的快速發展使煤與油、煤與氣的聯系更加緊密，此次油氣改革應統籌考慮煤化工行業對于油氣供給側與需求側產生的影響，從能源系統整體優化的角度來設計油氣行業改革方案。油氣行業的改革亦可吸取電力行業改革的經驗與教訓，進一步做實改革工作。

（八）慎重對待管網剝離。有的專家指出，成立國家管網公司時機尚未成熟。首先，作為上市公司，投資者關系的處理使得管網從國有石油公司剝離出來變得較為復雜，涉及問題較多；其次，成立國家管網公司只是將一家國企壟斷變為另一家國企壟斷，無法實質性解決油氣管道的自然壟斷問題；再次，管道建設依賴上游資源，拆分管網并不現實，并會影響現有油氣公司繼續投資管道建設的積極性。目前較為可行的辦法是，在國有油氣集團內部設立獨立的管網核算單位，實行財務分離，分開銷售與運輸功能，并落實有關第三方準入的各項規定。

（九）實現油氣行業與互聯網的緊密結合。油氣行業與互聯網結合的最終目的是增加行業透明度，要在保障信息安全的基礎上，加大油氣行業數據的公開力度。

（十）借鑒他國經驗。巴西、挪威等國在上游油氣體制改革方面具有豐富的經驗，雖然國情不同，但值得中國在本輪改革研究過程中深入了解，吸納可取之處。