范德胡芬（Maria van der Hoeven）

2002-2007年任荷蘭教育文化科學部部長

2007-2010年任荷蘭經濟事務部部長

2011年9月至今任國際能源署總干事

此次訪華期間受到了國家能源局局長劉鐵男的接見，雙方就推進能源領域合作事宜交換了意見。本文為范德胡芬9月11日在歐盟駐華代表處舉辦的《天然氣定價與監管：中國面臨的挑戰與國際經驗借鑒》報告發布會上發言的主要內容。

各位大使，女士們，先生們：

今天能夠在這里就《“天然氣定價與監管：中國面臨的挑戰與國際經驗借鑒”》的研究結果做報告，我感到非常高興。

首先我們對英國大使館及代表英國大使館出席今天發布會的吳思田大使（Mr. Sebastian Wood）表示感謝，因為英國大使館資助了這個項目。在此還要向歐盟駐華大使艾德和（Mr. Markus Ederer）

表示感謝，謝謝他們今天招待我們。能源市場一直是我們和中國國家能源局交流時的主要話題，中國國家能源局的參與對本項目的推進極其重要。另外，這個項目是和我們的合作方中國能源網共同實施的，沒有他們，這份研究報告是不可能完成的。因此，我們也對今天出席發布會的國家能源局油氣司副司長楊雷和中國能源網首席信息官韓曉平表示感謝。我們還要感謝所有對本次研究作出貢獻的參與者，感謝你們同我們分享了寶貴的意見及深刻的分析。

在2011年的世界能源展望（World EnergyOutlook）中我們認為世界可能正在進入天然氣的黃金時代，而中國致力于天然氣的發展可能是我們通往黃金時代路上的信號，今天我要介紹的工作便是為了使其變為現實。

與十年前IEA和中國共同開展一項研究的時候相比，中國已經發生了很大變化。中國設定了“到2015年將天然氣在一次能源消費中的比例翻一番”的目標，這使中國遇到了前所未有的挑戰。這意味著其天然氣用量將比2011年翻一番，即增加1300億立方米，這相當于中東所有液化天然氣出口的總和。如果這些天然氣用來發電，其電量相當于中國現存的所有水力發電站的發電量之和。

另外，中國的天然氣市場并不能被認為是孤立于國際能源市場或者中國國內其他燃料市場的，尤其是煤炭。使用天然氣對于提高能源效率和環境可持續發展意義巨大。當然，IEA無法單靠自己來完成這樣一個項目，我們幸運地得到了中國政府、能源公司和研究機構，以及來自于多個國際企業和組織的專家的支持。IEA成員國也直接參與其中，由5名中國專家組成的代表團于今年4月份對5個歐盟國家進行了訪問。

在項目的第一階段，我們采訪了能源領域的專家，以確定中國在天然氣定價和監管方面面臨的問題。在第二階段，我們分析了IEA成員國在各自的市場自由化過程中面臨過的挑戰，以及這些經驗如何能夠應用到中國。本項目并不是為了給出一個關于中國應該如何走的具體的方案，但是如果中方參與者對進一步的分析感興趣并提出建議的話，在后續的項目中可以對此作出研究。

首先我來總結一下項目第一階段的成果。對于在座的大多數人來說，這些結果大家并不陌生，但是這有助于確定IEA的哪些經驗和中國是相關的。未來預期的天然氣消費的急速上升正在吸引大量新的天然氣供給，以及進口、運輸、配送、儲存等各環節基礎設施的快速建設，并很可能伴隨著對定價系統進行重大的改革。

而能源專家一致認為定價問題是目前最重要的問題，因為定價問題和市場所有其他方面的問題都糾纏在一起。定價問題影響著價格更貴的天然氣的進口以及對天然氣生產和基礎設施建設的激勵。需要澄清的一點是，我并沒有說中國的天然氣價格一定要上漲。現在中國一些消費者為使用天然氣支付的費用是很高的，比如說跟美國相比，更不用說跟其他一些發展中國家相比。但我認為在定價系統中存在著結構性的問題，例如在大型工業用戶和居民用戶之間存在的交叉補貼。而且現存的定價結構沒能有效激勵上游的發展，即使它給予遠距離管道以很高回報。現存的定價結構同樣不能保證及時、有序地對必要的基礎設施建設進行投資。就結構來說，中國的天然氣工業是被寡頭壟斷的，被三家縱向一體化公司統治著。在天然氣價值鏈的大部分方面其他公司只能扮演有限的角色，而且這三大公司還擁有強大的影響力，能夠干涉能源政策的制定。

在監管方面，很多機構的權力有重疊的部分，中央和地方政府的分工也并不明確，這意味著天然氣行業的參與者還缺乏一個清晰一致的投資及決策制定的框架。當然，中國并不是第一個面臨這些挑戰的國家。即使中國有一些特殊的國情，IEA成員國的某些經驗同中國現在討論的問題也是十分相關的。本報告研究的IEA成員國確實和中國有一些共同的特點。我舉幾個例子。

·美國曾經有一個管控較多的定價系統，事實證明該系統缺乏彈性，而且未能創造足夠的供給。

·而荷蘭——我的家鄉，我曾任荷蘭經濟事務部部長，所以我熟悉那里的情況——實行了一項特別的政策，即“小型油氣田政策（Small FieldPolicy）”，目的是為了增加國內供給的特定部分。

·許多歐洲國家曾面臨中國今天面臨的問題，即需要繼續建設基礎設施，不僅是進口環節，還包括運輸、儲存以及將其配送至終端用戶等各環節基礎設施的建設。

·大部分歐洲國家也存在過縱向一體化公司，它們曾主導著整個天然氣價值鏈。

·尤其對歐洲來說，天然氣市場自由化同電力自由化是同步進行的。這跟美國形成對比。

今天中國天然氣行業激烈討論的問題和眾多OECD國家十年之前討論過的問題非常相似。這里只舉兩個例子。國家是否應該允許主要天然氣生產商變得更加縱向一體化并參與到地方天然氣的配送中？第三方準入是否妨礙了對管道基礎設施建設的投資？我們在報告中對這些問題和其他問題進行了分析。

很多發展中的和發達的市場都以能源市場自由化為目標。問題是市場自由化意味著什么？其目標就是在保證可靠的天然氣供給的同時讓市場來決定天然氣的價格。IEA的經驗表明，政府在其推進進程中扮演著關鍵角色。以歐洲為例，歐盟委員會便扮演了關鍵的角色。很多IEA成員國通過了天然氣法或者在能源法中有天然氣相關的章節。在這些法律中會有關鍵的條款對自然壟斷的基礎設施部分進行定義，如果是自然壟斷則要接收監管。依據這些法律可以對縱向一體化公司進行分解，這一過程被稱為“分離（unbundling）”。

為了防止市場權力的濫用，很多北美及歐洲國家設有監管機構，對天然氣市場中自然壟斷部分的準入及關稅進行規定，這些監管機構往往同時監管電力及燃氣市場。國內產量較高的國家在上游領域可能會設有單獨的監管機構。這些監管機構必須要具有獨立性，要不受任何現存的或潛在的來自能源公司和短期的政治壓力的影響。成本監管或者設定一個合理的管網費用對于促進競爭和管網投資都是非常關鍵的。價格發現機制的建立對于確保市場機制順利運行是很重要的。在IEA天然氣市場中存在著8種不同的定價機制，其中以“同油價掛鉤”和“氣對氣的競爭”這兩種以市場為導向的方法占主導地位。

以上是市場自由化的宏觀觀點。在考察市場自由化如何被實施時，我們很快發現改革實施的時點和發展階段存在著重大的不同。每個國家都是與眾不同的，每個IEA成員國都根據其具體情況來決定何時導入及加強市場機制。美國和英國已經具有相對自由化的天然氣市場和高度發達的樞紐中心，但是一些歐洲國家尚處于自由化的早期階段，有些國家則和天然氣市場自由化相去甚遠。

一些IEA成員國在決定導入市場機制時，已經具備了主要的運輸、配送、甚至是進口環節的基礎設施，而且這些基礎設施基本上已收回成本。但中國并不是這樣，中國仍然需要建設大量的基礎設施。在天然氣市場改革時點方面，英國和西班牙可能同中國最相似，它們在市場尚處于“青年”階段但又比較龐大時開始了改革。市場自由化開始之后，這兩個國家天然氣的需求翻了一番，而其用于進口的基礎設施——包括液化天然氣接收站和管道是隨后才建設的。同樣，盡管中國在過去的十年里天然氣需求增長迅速而且同國際天然氣市場的互動增加，但是中國天然氣市場仍然相對“年青”，大部分市場的建立只有十年時間。

另外一個重要的經驗就是我們要有耐心。IEA成員國的經驗表明：市場自由化需要時間，經常需要十年（或者更長時間）來達成可量化的成果。根據我在政府任職的經驗，當取得成果需要時間時，很難將政策維持在原有的軌道上。但是在天然氣市場自由化方面，取得的成果是值得為之付出的。

下面談一下定價問題。定價問題是目前最重要的問題，因為它同市場所有其他方面都糾纏在一起。在IEA成員國，居民零售天然氣價格經常會比其他客戶的價格高，因為低壓地方配送管道的成本更高。IEA成員國用來降低民用天然氣價格的一個方法是引入零售競爭。但即使在引入零售競爭后，一些家庭并沒有改變天然氣供應商，他們依然從原有的供應商那里按照規定的價格進行購買。相比之下，一些大型用戶則選擇了市場價格，而且從競爭帶來的更低價格中受益。對于批發價來說，按照規定進行的成本加成的方法并不能激勵投資者發展新的供給、也不能激勵用戶更有效地使用天然氣。很難想象，當前美國頁巖氣的蓬勃發展能夠在20世紀70年代美國政府執行成本加成規定時實現。

當然，我們都知道中國正在開始著手解決天然氣定價問題。去年12月，發改委在廣東和廣西進行了天然氣價格同石油價格及液化石油氣價格掛鉤的試點。事實證明，石油價格指數對于發展上游資源是有效的，但它確實妨礙了構建高效的市場。歐洲現在正在試著減少對這種定價方法的依賴。中國也需要解決這個兩難的問題。人們對將天然氣價格只同石油產品進行掛鉤這種定價方法有憂慮，原因是這種方法可能排除了天然氣真正的競爭者，尤其是在發電領域，天然氣的競爭者是煤炭。可能中國可以利用先在省范圍內進行試點的方法來研究一種其他類型的天然氣價格指數，把煤炭的因素也考慮進來。

一項更具野心的天然氣價格改革措施是建立現貨市場，這是通往交易中心定價的一步。今年夏天在上海有一些小的步驟，中國很快就會具備建立可行的現貨市場的所有要素：持續的國內生產、地區供求關系的不同、多樣化的管道和液化天然氣進口，以及足夠的基礎設施。當然，采取哪種定價方法取決于政策制定者。如果中國政府確實想建立擁有有效的現貨市場的天然氣批發市場，那么這將是一個長期的過程。這需要機構和結構層面的重大改革，而且需要平衡參與者的利益關系。在改革步驟方面，IEA的經驗提供了一些指導建議。

歐美的例子表明，改革的第一階段需要制定第三方準入的規則以及設立負責關稅事務的獨立監管機構。這個階段也需要引入更多的競爭、撤銷對批發價格的管制等。從原則上來說，這要求政府干預的部分少一些，尤其是在設定批發價格上。僅靠管道的第三方準入是不夠的，如果有一個供應商控制著上游的話。

第二階段要求引入對管道的有效分離，來確保沒有歧視的準入和基于市場的容量分配。對于一個運轉良好的、所有參與者都能得到公平對待的天然氣市場來說，這是一個先決條件。這同時要求運輸系統的運營商要以透明和公正的方式行事。競爭的增加會引來大量的市場參與者。這其中包括金融機構，它們扮演了重要角色。除了投資以外，它們還提供服務來保護市場參與者免受金融及運營風險。

第三階段便是現貨和期貨市場的建立。引入天然氣批發市場要求政府自愿轉換參與的方式，從指導行為轉變為制定規則。而且要通過獨立的監管機構來確保市場參與者都受其監管。同時，必須要確保供給安全。這并不容易做到，需要時間和堅持。

下面我來談一下IEA在上游監管方面的經驗。對于非常規天然氣來說這當然也是有意義的。中國有大量的資源，這些會構成未來供給的重要部分。

IEA成員國在上游領域的經驗是非常多樣化的。只有少數一些國家天然氣產量較大：美國、加拿大、澳大利亞、荷蘭和挪威。每個國家都有十分不同的工業結構，每個國家都進行市場化改革。如果能夠同批發價格的改革和管道的第三方準入一起進行的話，那么在上游領域引入市場機制將會是最成功的。在美國，是從全面監管轉為采用市場方式來推動供給的增加。而且在美國，地區天然氣價格的不同意味著地區性的天然氣短缺或供過于求，而這有助于吸引對生產、管道和儲存的投資。

上游監管應該避免許可證的囤積。在英國和挪威，如果公司從事不被許可的活動，那么許可證會被收回，這些許可證將會通過投標被再次頒發。這意味著監管機構需要對上游活動進行密切監管，這同時意味著監管人員必須要接受很好的培訓，要能跟得上最新的發展，比如說頁巖氣。很多國家已經制定了特定的政策來鼓勵發展前沿領域、更昂貴的資源以及不活躍的成熟領域。在美國，一項研發項目創造了新的科技，從而使得后來煤層氣和頁巖氣的開采成為可能。

最近非常規天然氣資源的發展使人們將關注點放在安全和環境問題上。在開采非常規天然氣時，存在一些技術和專業技能來滿意地解決這些問題。但是為了贏得和保持公眾的信任，政府和天然氣行業要具有不斷改進、追求最好的持續動力。

今年春天我們在世界能源展望中發布了一項報告——“天然氣黃金時代的黃金法則（Golden Rulesfor a Golden Age of Gas）”，該報告概述了為了使非常規資源供給在2035年占到全球新增供給1.7萬億立方米中的40%，我們應該采取什么行動。

最后，我想談一下基礎設施投資。中國已經快速地建設了很多基礎設施，但是為了滿足將來的需求，這還遠遠不夠。作為對比，美國具有和中國差不多相當的國土面積，但是管道卻是中國的10倍。

在基礎設施投資中，成本監管是至關重要的。IEA成員國存在兩個模式：成本加成法和基于激勵的方法。無論是哪種方法，它都必須是公平和透明的，而且要覆蓋所有成本。收益率可以是特定的，但是IEA的經驗表明它必須要被透明地設定。設定一個可以覆蓋所有管網費用方法對于促進競爭和管網投資來說至關重要。成本監管同時限制了被允許的收入從而來避免交叉補貼，并防止了市場權力的濫用。因為管道是自然壟斷的，所以這通常要求在規劃階段獲得監管成本批準。成本批準的框架則要反映全部的成本，而且要做到透明和帶有咨詢性質。對于遠距離管道的收益率要特別加以注意，因為收益率過高會導致管道運營商交叉補貼他們的其他活動（如天然氣生產）并導致競爭不公。

在新液化天然氣接收站的投資方面，IEA成員國采取兩種不同的措施，一種是集中化的方法，涉及到對需求的規劃和對新容量的監管，比如在西班牙；另一種是以市場為導向的方法，公司自己做出投資決定，但面臨更高的風險，比如在美國。不同的方法導致在公司投資類型、商業模式和接收站使用方法上的不同。

中國需要對地下儲存設施進行投資。IEA在這方面也有一些監管經驗，涉及到多種方法，包括協議準入或監管準入，甚至一些臨時性的第三方準入豁免。監管機構要設置特定的條件來規范誰可以接入這些儲存以及規定最低的儲存量。

我可以更詳細地介紹這些領域的每一部分，但是目前最重要的是要強調駕馭天然氣市場自由化的力量存在多種方法，以在保護能源安全的同時增加供給。

在開始時我提到，去年我們寫了“天然氣的黃金時代”。沒有中國——一個主要的天然氣生產者、進口者和消費者——的成功，天然氣的黃金時代不可能到來。我們相信天然氣真正有潛力對于中國能源系統的安全和可持續發展做出貢獻。我們同時相信，中國在全球天然氣發展中會扮演一個積極的角色。

但是黃金時代不會自動到來，它的到來需要我們的付出。我們需要做出一些重大的抉擇，每一個國家的政府都要基于其特定國情做出抉擇。

然而，我們可以互相學習。IEA的核心使命就是尋求并分享在能源政策方面對所有人都有用的經驗。

所有擁有天然氣資源的國家都要確保上游投資的安全、環保和經濟性。管道將始終是自然壟斷的，所以管道準入影響著天然氣市場機構的類型。

最后我想說，天然氣供給方面的投資和用戶對天然氣的高效利用需要強有力的激勵。經驗不斷地告訴我們：最強有力的激勵就是恰當和高效的價格信號。

中國在所有這些領域都取得了驕人的進步，而今天中國占到天然氣需求全球增長的1/3，所以還需要繼續努力。中國正在面臨著一個成長的天然氣市場所帶來的艱難挑戰，希望我們的成果能夠給中國各方的參與者以有益的參考，謝謝大家！

（《能源思考》編輯部 冉澤 譯）