【內容提要】中國在開發天然氣市場中的許多挑戰并不局限于天然氣行業，而是涉及了整個國家能源經濟的一系列政策。中國天然氣市場不能也不應該孤立于能源體系和能源經濟而發展。主要觀點體現在以下10個方面：

1．只有通過強勁的政策驅動才有可能在未來十年中使天然氣在中國能源結構中的比例翻一番。下游行業是主要的挑戰。在中國的大部分地方，天然氣很難與煤在發電領域進行競爭。在地方配氣方面，需大力把現有運送人工制成氣的管網設備向天然氣轉換并擴大天然氣配送網絡，改善地方天然氣配送公司的財務狀況，并引進商業化營銷和管理模式。

2．應從改革天然氣定價和稅收政策起步。在中國，國內天然氣儲量小而生產成本高，因此良好的天然氣定價政策應基于消費者支付的意愿。政府應讓市場參與者討論確定天然氣價格，自身則集中精力運用有效的稅收政策，來鼓勵天然氣使用的普及和對天然氣鏈的投資。

3．由于開發天然氣市場的主要目的是減少由分散的和低高度的排放源引起的空氣污染(如：居民供熱和工業鍋爐)，所以天然氣的最佳價值市場是替代產生上述排放的燃料。為了實現這個價值，盡管從一開始可能需要實施有關行政措施，如排放標準和限制燃料的選擇，但是只有應用了有利于天然氣的稅收等經濟工具，才能在長時間內保持天然氣需求的持續增長。

4．通過在城市里部署大量的中型(≤5萬千瓦)燃氣發電機組來分散發電有一系列的益處。該系統能“支撐”天然氣需求，有助于配送網絡的建設，可以利用廢熱，并能減少城市污染。使用更小的熱電聯產機組或冷熱電聯產機組應該是天然氣應用發展的長期取向。這需要調整相關城市現有的能源供應方式。

5．現代化天然氣工業的發展離不開一些不可或缺的因素，包括技術規則，健康安全和環境標準，天然氣技術和商業專業人員的培訓以及天然氣技術研究和開發能力。中國應確保上述任何一個不可或缺的因素都不能變成“瓶頸”。中國尤其要獲得國內生產和建設先進的天然氣終端使用設備的能力。

6．在建設長距離天然氣管道和液化天然氣接收站時，應注重天然氣終端市場的開發與建設進度，使其和合同天然氣到站保持同步。整個天然氣鏈上的利益一致和風險/收益分配的穩定性和透明度對這些項目長遠的成功都是至關重要的。

7．中國需要拓展融資渠道，尤其是國內的渠道，為天然氣基礎設施爭取必要資金。同時，中國應在政策和監管層面減少風險，以此來降低融資成本。國外的投資和管理經驗對快速發展大規模的和現代化的中國天然氣工業必不可少，在天然氣地方配送方面更是如此。因此需要對私人和國外投資制定協調一致的投資框架。

8．天然氣工業的法律框架也必不可少。在這階段，中國的法律與監管框架應促進而不是限制投資，與此同時應適當關注在未來的某個時間引進第三方準入等競爭機制。9．中國政府應跨越項目“個案處理”的方式，制定協調一致的天然氣政策，來反映其對天然氣的重視以及解決與天然氣工業發展的有關問題。可以考慮用“白皮書”的形式來表述天然氣政策。

10．中國在開發天然氣市場時所面臨的挑戰并不局限于天然氣領域。這些挑戰涉及了大量的參與方，需要涉及整個國家能源經濟的一系列政策。中國政府應將天然氣政策融入到國家的能源政策之中。中國需要有一個協調的能源政策，因此在中央政府內設置一個能源部也是可取的。

【關鍵詞】中國天然氣市場 能源政策挑戰

一、開發中國天然氣市場問題與挑戰

在能源行業的十五計劃(2001－2005)中，中國政府下定決心要在今后五年和更長的時間內增加天然氣在本國能源供應結構中的比重。體現該決心的行動包括在廣東建設第一個液化天然氣接收站和決定建設長達4000公里的西氣東輸天然氣管道將中國西部的塔里木盆地天然氣運到東部的上海。目標是將目前天然氣在一次能源供應中3%的比例在2010年翻一番，并在2020年之前將目前只連接單個盆地與市場的支離破碎的管道建成起一個相互貫通的國家天然氣供應網絡。

這一政策是值得稱道的，因為在中國煤炭占全部商業能源供應的三分之二，由煤炭的使用造成的當地，區域和全球環境問題嚴重阻撓了未來發展。增加天然氣在能源結構中的比例能滿足逐漸富裕的人民對高質清潔燃料的需求。它也有利于國家的能源安全，因為中國目前依賴海外資源來滿足本國三分之一的石油供應，而且這一比重還在不可逆轉地增加著。它有助于緩解鐵路運輸的壓力，因為每年有幾億噸的煤炭需要從北部的煤炭產地運往東部和東南部。用天然氣替代煤將使工業生產活動現代化。一個完善的中國天然氣市場對未來形成東北亞天然氣管道網絡至關重要，這個網絡將有力地增強該區域的能源供應安全。

實現這個政策目標需要采取一系列的政策措施來排除影響天然氣市場開發的障礙。要在較短的時間內達到這個雄心勃勃的目標將更加令人卻步。所面臨的挑戰不僅僅是按時建成西氣東輸管道或完成廣東天然氣接收站，其挑戰將更為嚴峻，其面臨主要問題如下：

1．中國不具有豐富的天然氣資源，探明儲量約有1.5萬億立方米，占不到2000年世界總儲量的1%。中國的可采天然氣資源遠離需求中心，需要建設長距離管道。相對于國際水平，中國的天然氣價格較高。另外，中國沒有自主生產燃氣輪機和聯合循環燃氣輪機(CCGT)的能力。

2．另一方面，中國的煤炭資源雖然分布不均，也需要重要的運輸手段，但其儲量非常豐富。煤很便宜，遠遠低于天然氣的價格，在中國已是供大于求。另外，中國具有很強的燃煤工業鍋爐和電廠的制造能力。

3．中國的能源行業，如它的經濟體系一樣，正在經歷一段改革和過渡的時期。這一過渡會為天然氣市場的開發提供機會或者帶來不確定因素，主要取決于如何進行管理。中國正在進行的電力體制的結構調整會對利用天然氣發電產生深遠的影響。

4．為獲得建設大型天然氣基礎設施的公共資金而進行的競爭將十分激烈。這不僅是因為有許多能源項目或其他項目(例如，三峽工程，西電東送，南水北調和許多環保項目)需要資金支持，而且因為政府力求促使私有資金參與這些項目。

5．2001年后中國已成為世貿組織的成員國，但中國仍然是轉型經濟國家，嚴重依賴行政命令和控制手段。許多項目決策是由政府委員會而不是企業和它們的銀行做出的。加入世貿組織后，中國有望極大地改善外商投資環境，但這需要時間。中國企業會被迫面臨更多的國際競爭，這會使它們的投資決策更遵循市場規則。

在這一背景下，中國政府及所有中國天然氣市場參與者所面臨的主要挑戰包括：1．通過有效及時地開發下游天然氣市場，來提高天然氣基礎設施項目(管道和液化天然氣接收站)的經濟性。

2．通過將運輸人工制成氣的管網設施改為天然氣的設施，擴大現有的配送網絡，改善地方配送公司的財務狀況并引進商業營銷和管理方式，來改善地方天然氣配送。

3．改革天然氣定價政策來促進終端用戶市場的開發，同時提供適當的激勵措施鼓勵上游開發和基礎設施建設。

4．在適當的時間和適當的環節引入競爭機制，同時在市場開發的初期階段提供一定程度的投資保護。

5．明確國家能源、天然氣政策，能妥善解決氣與非氣能源之間，天然氣工業內外部之間，和天然氣行業上，中，下游之間可能發生的利益沖突。

本報告，將對上述及其他挑戰做進一步闡述。

二、中國天然氣及市場現狀分析

1．中國的天然氣工業是一個即將快速發展的幼稚產業。

中國的天然氣工業處于初期成型階段。目前的天然氣市場是割裂的，大多數的天然氣被消費于氣源附近的地區。現有的天然氣管道往往連接單個的生產者和消費者，兩者都是國有實體。生產的天然氣只有三分之一真正做商業能源產品之用，另外的三分之二或由石油天然氣田消耗或作為化工廠的原料。所以天然氣作為商業燃料的有效需求非常有限，每年只有100億立方米。用于商業發電的天然氣的總量也很有限，中國石油天然氣股份有限公司2000年售予發電廠的天然氣只占其總銷售量的不到1%。

但是，隨著對天然氣優點認識的不斷深化以及以煤為主的能源結構多樣化，中國天然氣工業在未來的幾十年將會迅速增長。建設西氣東輸管道和廣東液化天然氣接收站等大型項目對中國增加使用天然氣的決心具有象征性意義，并將為這一增長配備所需的基礎設施。

2．巨大的需求潛力要轉變為有支付能力的市場。

由于中國的人口規模，經濟增長和對清潔能源不斷增加的需求，中國，尤其是其東部沿海省份，毫無疑問擁有巨大的天然氣市場潛力。但是，如果決策者錯估天然氣與其他燃料的相對價格競爭力，天然氣銷售商/配送商不做足夠的營銷努力，和主要市場參與者對增加天然氣需求必須克服的主要挑戰缺乏真實的估計，那么所謂的市場潛力有可能只是理論上的概念。

民用和發電在不久的將來是天然氣需求的兩個主要方面。民用氣需求需要逐步培育，它在短期內沒有像其它部門那樣對氣價敏感，但這部分的需求有隨著時間變化的峰谷和季節性。基荷電站能在短期內接收大量的天然氣，但電站的經濟性完全取決于氣價，而且在中國的大部分地區，燃氣基荷電站無法與燃煤電站競爭。本報告沒有研究用天然氣生產除化肥外的化工產品，但認為這種情況也是不實際的：使用昂貴的(進口或通過長距離管道運送的)天然氣的化工廠必須與在產氣國的天然氣田井口建立的化工廠進行競爭。因此，天然氣市場開發的起初階段在一定程度上必須依賴大量的中小用戶，使他們既心甘情愿又高高興興地選擇天然氣作為燃料并承擔制成氣轉換所需的成本。

3．主要的競爭對手是煤。

國內廉價豐富的煤資源是天然氣主要的競爭對手，尤其是在發電領域。由于國內煤價便宜，而且使用國產的煤電廠與使用進口聯合循環燃氣輪機電廠的容量成本差別不大，所以在中國沒有像在經合組織國家那樣的使用天然氣發電的激勵因素。雖然通過行政命令，政府禁止或限制了在某些地方，尤其是在兩個控制區[1]，新建任何燃煤電站，但煤炭為中國提供80%的電量，仍將是中國今后電力供應的主要來源。盡管在限制用煤的城區內，天然氣和煤炭不會競爭，但是座落在市中心的燃氣電站和通過電線向市內送電的燃煤電站(“線輸煤”)仍能產生競爭。

在工業領域，天然氣也面臨著煤的激烈競爭，因為單個燃煤鍋爐產生同等的熱量，其成本只是燃氣鍋爐的三分之一。北京，上海和其他主要城市通過發布行政命令，在城區內用天然氣替代煤炭。這些行政命令將迫使工業活動向沒有限制的郊區轉移。隨著加入世界貿易組織給工業帶來的更多競爭，僅靠行政措施是不能保證工業領域天然氣消費量的。

如果煤的價格構成內包含環境和社會[2]成本，天然氣對煤的競爭力會大大增強。但是即使如此，在發電或其他領域增加天然氣的使用都不會降低煤炭的絕對用量。很明顯，在中國的能源政策中，煤炭的潔凈使用仍將占據很高的地位。

4．將天然氣的優越性轉化為其發展的動力仍是一個挑戰。

在中國增加天然氣使用的主要動力是人們越來越認識到天然氣相對于其他燃料的優越性。尤其是用天然氣替代煤來減少環境污染，如大多數中國城市所面臨的空氣質量問題和困擾40%中國土地的酸雨問題。盡管這些好處很明顯，但將它們變成對任何實質項目的經濟決策卻很困難。為使燃氣發電有競爭力而對燃煤電廠征收高得令人生畏的排放費的做法很難行得通。在居民供熱和工業鍋爐方面，用天然氣替代地方污染的主要來源——煤，就需要行政措施和經濟工具雙管齊下。

盡管中國制定了一整套關于空氣質量的環境法律法規，但是由于缺少適當的貫徹措施，很多只是紙上談兵。環境問題十分復雜和宏大，僅靠國家環保總局以及地方環保局的力量無法有效地解決。另外，中國面臨的財政預算的體制問題使環保機構無法做好工作，它們的職能與可供它們支配的資源之間的差距不斷拉大。運用“均碼”政策方式來解決目前的環境問題被證明是遠遠不夠的。

從積極的一面看，政府不斷承諾增加環保活動的預算以及嘗試新的方式與工具如排污費和排放貿易，這些都是令人鼓舞的。政府還宣布了在2005年前實施歐洲空氣質量標準的目標。如果政府確實想把環境保護作為天然氣市場開發的一個動力的話，仍有許多工作要做。

5．天然氣市場開發需要一個更系統的和嚴謹的方式。

與天然氣市場的初級階段相對應，中國尚沒構成一整套為系統嚴謹地開發天然氣市場所需的要素。它們包括：（1）缺少天然氣質量的定義：國際上通常用熱值，如百萬英熱單位(MBTU)或千瓦時，來為天然氣定價，而中國用體積單位——立方米來定價。相同體積天然氣的質量，按照熱值、壓力和溫度來衡量，差別很大。缺少質量定義會是引起爭議和其他問題的隱患。

（2）在天然氣儲量評估時，沒有對生產的經濟條件給予足夠的關注。西方專家更多關注可商業開采的探明儲量，而中國的地質學家和研究員們卻傾向于討論天然氣資源(如全國總量為38萬億立方米)或地質探明儲量。這些概念對其經濟價值沒有任何意義。

（3）沒有嚴格的評估天然氣需求的方法：大多數的需求預測沒有考慮天然氣價格和天然氣替代現有燃料的能力。

這種不嚴謹的需求預測會導致基礎設施規劃和投資的失誤。

（4）沒有系統的方法處理天然氣供應安全問題，如儲存和調節。由于天然氣需求每小時，每天和每季都在變化，目前每個城市都努力通過各自的方法來調節，而不是通過整個管網和配送網進行系統性的調節。

（5）沒有以嚴密的方式來進行現有制成氣管道網絡和設備的轉換。目前，每個城市各行其道，邊做邊學，以自己的方式轉換。在管道建設和天然氣配送體系的轉換進度方面沒有協調。

（6）天然氣合同：重要的管道項目在沒有落實供氣和用氣方的情況下開工。生產者通過意向書來確認下游市場，而意向書并不是實際承諾，對項目貸款人也沒有商業價值。

（7）技術規則和標準：世界各國通用的許多規則和標準沒在中國使用。中國現有的規則和標準需要改進，使之與國際接軌。

（8）在上游方面，中國有地質和石油工程方面的優秀大學，但在下游方面，對工程師和經濟師缺少專業培訓和教育而不能為其提供熟練的勞動力。

6．天然氣定價政策要做重大調整。

相對較高的天然氣價格是中國天然氣市場發展的重要限制。中國天然氣井口價格(含凈化費)為2美元/MBTU(或油當量12美元/桶)以上，與國際水平比相對較高。生產者表示，導致較高天然氣價格的原因是惡劣的上游條件。對消費者而言，這表明有很大的余地可以降低成本。

除了上述價格外，地方配送公司人員過多及地方政府增收額外的費用使配送成本較高。因此，為了使消費者能夠承擔終端氣價，地方政府要么大量地補貼它們的配送公司要么壓擠高壓輸送管道公司的價格－兩種方案都不利于健康的市場開發。

本研究一個重要的結論是中國需要深入改革其天然氣定價政策。目前由政府確定全國統一的井口氣價的方法忽視了各盆地和氣田的技術和經濟特性的不同以及相關的開發和生產成本的不同。人為地按終端用戶來分類確定井口氣價導致了交叉補貼，扭曲了天然氣市場的功能。舊式的生產配額和配給體系今天仍然在運作著，這對市場需求而言已完全過時了。

另外，1997年以來制定的新的天然氣定價政策是基于成本加成的方法。這種方法可以鼓勵天然氣生產，因為氣價包含了所有成本及合理的回報率。這種方法并不適合中國，因為中國的天然氣儲量有限而且生產成本較高。擁有便宜和豐富的天然氣資源的國家即使適合使用這種方法，也放棄了它，因為它不能傳達準確的市場信息。對中國來說，正確的天然氣定價政策必須從考慮消費者可支付的意愿出發。

關鍵是，政府制定和指導的價格不會也永遠不能反映變化著的供應和需求。這樣一個定價政策無法使生產者和消費者做出長期的承諾，而天然氣基礎設施開發需要有上述承諾。政府應讓市場來決定天然氣價格，而把精力集中于保護弱勢客戶，即那些不具備燃料切換能力的燃氣用戶，避免發生對市場權利的不正當使用。政府應積極使用稅收杠桿推動天然氣市場的開發。

7．幼稚市場需要有促進市場發育的政策和法律監管框架。

研究認為，中國政府在天然氣市場開發方面有重要的作用，但這一作用必須明確界定。政府是政策和規則的制定者，而不應該是項目管理者。它應致力于制定政策和法規框架，而不是管理項目。

中國缺少明確的天然氣政策以及天然氣工業的法律框架。迫切需要建立這一框架。

除了在石油行業“十五計劃”中對天然氣發展意向的簡要陳述和一些項目措施外，中國至今沒有對天然氣及其在能源結構中的作用有明確，正式的政策說明和鼓勵天然氣開發的相關政策和措施。在中國天然氣行業中，政策做法多由地方政府在項目“個案處理”的基礎上決定。由于越來越多的項目是在此基礎上獲得批準的，因此有多種例外和特殊規定。這種模式能靈活應對每個項目的特性，但也造成了混淆，牽扯了許多官僚機構，為政府干預通過正常的商業程序可以完成的項目創造了許多機會。中國似乎傾向于使用個案處理的政策模式，但這可能導致整體政策失誤，最終既費錢也耗時。政府缺乏連貫的天然氣政策被廣泛地認為是中國使用清潔燃料進展緩慢的重要原因之一。這一缺乏也對國際公司投資中國天然氣項目帶來了不確定性。

需要建立起適當的法律與監管框架。中國公布了一系列法律法規來管理上游的石油和天然氣活動，但缺少管理中下游活動的法律與監管框架。這為下游投資活動造成了不確定性，也使天然氣運輸和配送工作更為復雜。令人鼓舞的是，世界銀行和中國正在合作研究下游天然氣領域的法規框架。

本研究的一個重要的結論是，由于中國天然氣工業正處于初級階段，因此其法律與監管框架應該促進天然氣市場迅速發展，而不是通過復雜的條文進行管制。本研究相信，市場流動性，即擁有一定基礎設施的，完善的市場，在引入競爭前就應該存在。由于缺少基礎設施，所以在使用基礎設施方面引入競爭既操之過急又不利于基礎設施建設。在這個階段，更重要的是降低天然氣基礎設施的建設成本。同時，為今后引入競爭鋪路也很重要。因此在設計法規框架時，決策者需密切關注將來對天然氣基礎設施(管道和液化天然氣接收站)開放市場準入等競爭問題，并作長遠考慮。

除了上述結論，本研究也列舉了很多事實。這些事實顯示了中國政府開發天然氣市場的決心，同時也指出了該項工作的復雜性。這些內容表述如下。

8．中國正在實施供應推動的戰略。

我們把中國天然氣市場開發戰略歸類為供應推動戰略。

事實包括，通過不斷地提高政府制定的井口氣價來鼓勵天然氣生產，對新建天然氣項目實行成本加成定價方式，在沒有落實下游需求前就決定建設大型長距離輸氣管道。這種戰略在其他國家還沒有成功的先例。鑒于天然氣所有的用途都可以由其它能源來替代，如果天然氣相對于其它替代燃料沒有吸引力的話，用戶就不會選擇它作為燃料。在天然氣扮演一定角色的所有國際能源署成員國和其它國家，天然氣市場開發都是依靠需求拉動的。

中國實施供應推動戰略而不是需求拉動戰略可能有它的道理：在國內有大量廉價煤炭的前提下，如果沒有供方的強力推動，需求方很難單獨拉動天然氣市場開發。國內主要石油天然氣公司在政府能源政策制定方面發揮的重要作用也是原因之一。但是，如果最終結果是沒有競爭力的天然氣，實施供應推動戰略就有相當大的風險：（1）主要的出發點是與下游市場開發及天然氣對各終端用戶的競爭力有關。為推動天然氣的使用，需要開展積極的營銷。天然氣定價政策也很重要，國際經驗表明，只有天然氣的價格相對于其它燃料更有競爭力，才能成功開發天然氣市場。

（2）第二個挑戰是天然氣鏈上的同步投資。需要特別關注在上游生產加工，管道建設，下游配送和消費設施的協調投資。應從鄂爾多斯－北京管道或塞北－蘭州管道汲取教訓。在建設這些管道時，缺乏下游投資和總體協調嚴重損傷了管道項目和上游項目的經濟性。

（3）通過建設大型管道和液化天然氣項目來實施供應推動戰略時，需要著重關注開發“支撐”項目。這些項目能夠在較短的時間里穩定地消費大量的天然氣。

（4）供應推動戰略還需有更現實的時間概念。對于開發下游市場所需時間的過于樂觀估計就有可能重復鄂爾多斯－北京和塞北－蘭州項目中所犯的錯誤。

9．政府試圖通過行政方式創造天然氣需求。

在下游市場擴大天然氣需求是中國天然氣行業發展最關鍵的問題。但是，發電和城市天然氣配送兩部門都在建立實際的商業需求方面存在重要的障礙，需要著重指出，中國政府采取了一系列行政措施來刺激天然氣需求，包括：（1）禁止在大城市規定的區域使用煤炭以及在二氧化硫(SO2)和酸雨問題嚴重的特定區域(雙控區)限制使用煤炭。

（2）在城區推進燃氣熱電聯產。

（3）通過行政命令要求省市政府接收西氣東輸項目一定量的天然氣。

通過行政命令確定的天然氣需求(或強制需求)在初期階段可以發揮推動市場開發的作用，但是不可能產生大規模的需求。上海市曾嘗試在浦東新區對現有制成氣管網改造提供大量補貼，但這種做法可能不適合大多數其它城市。行政命令創造的需求要長期鞏固下來，而通過經濟和財政方式來鞏固市場需求則更為持久。這些方式應體現在天然氣定價和稅收政策中，并確保為天然氣供應鏈上的每個環節提供良好的經濟基礎。

10．促進長期承諾。

認識到大型天然氣基礎設施投資需要有接收天然氣的長期承諾作保證，中國政府和企業在積極地推進“照付不議”

合同。達成這種合同有很多困難，主要有下述原因：（1）大型的燃氣電站，作為穩定的天然氣大用戶，只有與電網公司簽訂了供電合同或直接與確定的客戶簽訂了購電合同之后，才會簽署“照付不議”合同。燃氣基荷電站面臨著一系列的問題，最關鍵的是天然氣與煤的競爭。中國電力體制改革的不確定性也是問題之一。

（2）利用天然氣作為原料的石化廠將在國內與國際市場面臨激烈的競爭。沒有一個石化廠會有穩固的，確保的銷路，因此它們會不愿意為其原材料簽訂“照付不議”合同。它們對天然氣價格尤其敏感。

（3）現在，地方配氣公司一般都虧損。它們需要大量的投資，時間和精力來開發市場以及做城市煤氣的轉換。加上它們的客戶都是需求相對較小的用戶，所以它們在簽訂長期的“照付不議”合同方面會有很多難處。

一些城市，如武漢，需要中央政府的大量干預才能達成天然氣供應的“照付不議”合同。如何界定政府在這一問題上干預的性質和持續時間是中國政策制定者面臨的一個挑戰。

毫無疑問，“照付不議”合同等長期承諾是用來緩解天然氣基礎設施項目的用量風險所需用的，但這有重要的前提條件。一個條件是基于市場價值的有競爭力的天然氣價格。另一個條件是對天然氣未來需求的現實估計：地點，用途，用量，時間。政府強制的價格和用量能啟動需求，但不會使生產者和消費者之間形成長期穩定的商務關系。在美國，長期的“照付不議”合同與成本加成定價政策以及對未來天然氣需求的過高估計導致了80年代整個天然氣行業的重大危機。這一重要教訓需要汲取。

長期承諾需要建立在天然氣供應鏈上所有參與者的相互依賴和信任的基礎上。生產者，運輸者和消費者是同一河流沿岸的居民。它們在開發天然氣項目中的利益需要用一種穩定，平衡的方式長期地凝聚在一起。長期的商業利益比政治因素更為強大和穩固。即使在冷戰時期最寒冷的日子里，是這種利益讓天然氣順暢地從俄羅斯流向了歐洲。在歐洲，“照付不議”合同在過去50年間被廣泛使用，只有為數不多的幾個合同糾紛提交法院要求第三方仲裁。

三、開發中國天然氣市場的主要建議

建議共分兩部分：總體性建議、分行業建議。具體內容如下：總體性建議:1．采取積極措施來促進天然氣終端用戶市場的開發。

中國天然氣行業最關鍵的問題是開發終端用戶市場。

如果中國的政策制定者繼續實施供應推動戰略的話，這個問題就更為重要。中國天然氣界的業內人士越來越意識到下游市場是天然氣鏈中的最薄弱的環節。

總體來講，最關鍵的問題是把整個天然氣供應鏈的經濟性撥正。這需要改革天然氣定價體系和重新確定投資于天然氣鏈上不同環節的風險/回報。同時，要認真考慮天然氣相對于替代燃料的經濟性。關鍵是要找到相對于現有替代能源而言，哪些領域應用天然氣具有最高替代價值使得這些領域的經濟不會由于使用天然氣而受損。只有經過這樣的研究才能采取一系列針對不同行業的政策措施。政府可以采取一些政策措施來推動下游市場的開發，包括：（1）改革天然氣定價政策，采用凈值倒推方式，考慮天然氣相對于其它燃料的市場替代價值。

（2）通過財務優惠，如稅額減免，低利率貸款和優惠的折舊率，和經詳細研究后確定的分行業措施促使向天然氣的轉換。

（3）減少/免除天然氣稅收以及地方加收的稅費。

（4）對其它燃料，尤其是燃料油征消費稅。

（5）幫助和促使電廠等天然氣承購大戶通過遵守購電合同來執行長期承諾。

（6）減輕大型天然氣使用項目的審批程序并提高其透明度。

（7）鼓勵在地方天然氣配送領域的私人及外商投資。

（8）增加在開發天然氣終端使用技術上的投資，以及增加國內吸收先進天然氣技術的生產能力上的投資。

（9）確定和實施嚴謹，系統的天然氣市場開發方法，匯集所有必要因素，如培訓下游天然氣專業人員，明確天然氣質量標準，把天然氣使用融入城市規劃，盡快制定實施技術安全規則和標準等。

（10）基于各地的經驗，形成數個天然氣開發的區域技能中心，完善現代天然氣工業所需的所有組成部分，并確保任何一部分都不會成為瓶頸。

推動天然氣發電和地方天然氣配送的發展所需的政策措施在以下分行業的建議中有詳細敘述。

2．使環境保護成為潔凈能源開發的真正動力。

天然氣進入以煤為主的中國能源體系時遇到了潔凈煤技術和可再生能源所面臨的相同問題。對解決嚴重的空氣污染問題的廣泛認識為天然氣和其它清潔能源的使用提供了極好的機會。但是，這些能源的發展很大程度上依賴于一個國家環保承諾的可信度－這需要全國上下一致真正的決心和實質的行動。中國在環保方面還有很多事情要做，包括組織機構設置，達到環保目標所需的手段，環保項目的投資等。

地方環保機構應被賦予適當的權力和資源來開展工作。

影響天然氣－煤炭競爭的一個重要因素是經濟核算中能否反應環保收益和成本。可以通過把天然氣的環保收益“內部化”和對煤炭采用“污染者支付原則”來反映環保利益與成本。在民用，商用以及小型工業鍋爐方面，很難征收使用煤炭的排污費，因此國家需要依靠命令和控制等行政措施來用其它燃料替代煤炭。考慮到天然氣環保優勢，應降低對天然氣和燃氣設備的稅收以及增加對污染燃料的稅收，以此來鼓勵煤炭向天然氣的轉換。

對于發電和大型工業鍋爐，除了加強現有法規的執法力度，還應有選擇地使用其它經濟手段。每噸排放量的價格/罰款，尤其是對二氧化硫(SO2)和氧化氮(NOx)，應充分反應排放額度的市場價格并考慮對公眾健康的危害。因此，現行SO2排放收費體系需要重大改革[3]。

由于天然氣比煤炭貴得多，中國需要決定如何來發揮天然氣的環保和能源多樣化的好處。毫無疑問，天然氣的勘探和生產成本會降低，但是天然氣引入中國經濟后所增加的成本最終將由中國消費者承擔，而相應得到的好處包括健康的利益，能源安全的加強和國家工業的現代化。稅收是達到合理平衡的有力工具。財稅部門在設計稅務體制時，應考慮國家的能源和環境政策目標，使稅務體制既能鼓勵天然氣更多地替代污染的燃料，還能鼓勵在天然氣工業的投資。

3．公布天然氣政策的“白皮書”。

為了實現中國天然氣市場發展的宏偉目標，政府確實需要超越以項目為基礎的“個案處理”的辦法，公布綜合的國家天然氣政策。該政策應能解決天然氣勘探，開發，配送，定價，營銷和進口的問題。它也應為天然氣項目吸引私人和外商投資提供良好的融資和稅務基礎，其中包括項目融資，投標程序，稅收，土地使用和定價等。它應用于確定中國長期天然氣發展戰略。

在“白皮書”中，政府應明確正式地闡述它的政策目標和到2020年的天然氣長期戰略。白皮書也應明確實現發展目標的手段，包括公共和私人部門的作用，建立現代化和有競爭力的天然氣工業的必要因素，政府用來鼓勵市場開發的經濟工具，法律和行政程序等。白皮書的起草和磋商過程尤為重要：應與中央政府內外的有關各方，包括公共部門和私營部門進行磋商，以集思廣益。

4．建立天然氣的法律框架。

現在迫切需要搭建一個法律框架，如國家天然氣法。

該框架將為天然氣工業政策和戰略提供一個清晰的法律表述并為天然氣工業的運作設定基本規則。國際慣例表明，在天然氣工業發達的每個國家中，不論它們是依賴國內資源還是進口，在市場開發的初期階段都制定了一個或數個天然氣法規。

由于中國的市場規模相對較小，而且大多數的天然氣活動由國家控制，因此可以理解還未制定國家天然氣法律的原因。但是，由于人們對天然氣的興趣越來越濃厚，有越來越多的方面參與市場開發，所以有理由盡快制定天然氣法律。有了這個法律，將會幫助建立一個更穩定的投資和運作環境，減少不確定性和投資風險，最終降低資本成本。

根據天然氣工業的特殊性，該法律應包括天然氣業務的中游和下游部分。它應整理歸納不同參與方的職能，權利和義務以及該工業的兼管原則，以此來減少利益沖突并為所有參與方提供一個公平競爭的環境。它應為短期天然氣市場開發活動提供法律基礎，如天然氣合同協商和執行。應從國家電力法的制定中汲取教訓，避免天然氣法律中因沒有足夠的靈活度而無法適應市場中期和長期的變化。

5．需要從中央政府機構層面推進。

盡管本文主要研究然氣政策，但在研究中迅速意識到許多問題，如煤－天然氣競爭，天然氣發電，天然氣定價和投資，天然氣市場開發的環保動力，需要通過國家的能源政策來解決。這要有一個中央政府部門來協調國家的天然氣政策。

因此，國家能源委員會和國家能源局的設立極為必要：

（1）中國對能源的依賴不斷增加，因此迫切需要有針對能源安全的協調一致的方法措施。

（2）電力，石油，天然氣工業的競爭剛剛才開始，將會有越來越復雜的市場相關問題需要政府內部的專業人員來解決。

（3）中國的世貿組織成員國的地位將使中國的能源行業得到進一步的開放，同時會帶來新的能源貿易和投資的國際問題。

（4）在一個部門集中能源行業的專家和知識將有助于制定宏觀能源經濟政策和加速問題的解決。

（5）需要加強能源政策制定的連貫性和協調性。

（6）與企業充分交流能源政策決定也是十分重要的。

如果沒有國家級的能源政策協調機構，很難讓數個監管部門在考慮環保，地區發展和城市化需要的同時，各自管理好如石油，天然氣和電力等單個行業的政策問題。為了行之有效，該國家能源部門應配備適當的資源，來建立強大的信息收集和分析能力。

分行業的建議：

1．天然氣發電。

許多人預計，發電會成為中國未來天然氣消費的最大部門。電力需求的迅速增長和為了環保目標使電力供應多樣化的需求為燃氣發電提供了重要的動力。開發大型發電設施對大型天然氣基礎設施項目，不論對管道還是液化天然氣而言，具有重要的支撐作用。實現這個目標并不容易。在中國的許多地方，天然氣目前無法在基荷發電方面與煤炭競爭，現在需要的是調峰發電能力。在中國剛開始的電力市場改革也為天然氣發電的前景增加了更多的不確定性。

在中國，最佳的燃氣發電市場是調峰發電和在人口密集區域分散建立大量的，5萬千瓦以下的中小型燃氣輪機以形成熱電聯產和熱冷電聯供系統。這些機組的經濟性基本上與大型機組相同；它們能建在距電力需求中心很近的地方，并能減少城市污染；它們排出的廢熱比大系統更容易做其它用途；發展該系統也有利于建設地方天然氣配送系統。

主要建議包括：

（1）如果條件允許，推動燃氣基荷發電來支持天然氣市場迅速發展并支撐大型天然氣基礎設施的建設。

（2）通過發展較小的燃氣輪機來鼓勵建立分散的燃氣發電系統，盡最大可能，發展熱電聯產項目，熱冷電聯供項目，并把它作為中長期發展戰略方向。

（3）改革電力定價方式，保證批發電價能較好地反映高峰和腰肩發電的成本。

（4）抓住電力體制改革的歷史性機遇，將對清潔能源的支持納入到目前的電力體制改革的總體方案中。

（5）作出明確的政策闡述，設定政府長期的電力行業目標，以此來減少電力行業的不確定性。

（6）加強對燃煤電廠的環保法規和執法力度；。

（7）通過推動燃氣空調系統和調峰發電來利用氣電在夏冬兩季的互補性。

（8）發展國內生產和建造中小型燃氣輪機和聯合循環發電機組的能力。

2．地方天然氣配送。

地方天然氣配送可能是問題最多的一個領域。

第一，中國大多數的地方配送公司財務狀況不佳并依賴地方政府的補貼。

第二，地方配送公司習慣于管理每天生產的稀有的制成氣。它們沒有準備好來管理大量的管道天然氣和液化天然氣的配送。他們需要制定積極的營銷政策來跨越管理稀有供應和管理大量穩定供應之間的企業文化鴻溝。他們還需要提供一整套的服務來改善與客戶間的關系。

第三，城市煤氣網改造是一項巨大的工程，它要耗費大量的時間和金錢。最重要的是，它需要在全國范圍采取統一標準的方式。最后，也同樣重要的是，在地方天然氣配送這一環節保證天然氣供應安全需要在供氣調整方面有一個相當復雜的管理和協調系統。這很需要地方配送公司與管理地下天然氣儲備的管道公司在供應調整和儲存方面進行協調。

主要建議包括：

（1）改善地方配送公司的財務狀況是一項對天然氣市場開發而言迫切而嚴肅的任務。目前天然氣定價的做法需要改善，要在經濟原則基礎上建立一個新的定價結構。只有一個財務健康的配送行業才能為長期天然氣供應項目建立所需的信譽。

（2）鼓勵地方配送公司跨越制成氣和天然氣管理之間的企業文化鴻溝，制定出積極的天然氣營銷政策和行動方案。這個工作必須建立在對客戶的現實和未來需求進行認真的市場調查的基礎上。

（3）對外商投資進一步開放天然氣配送領域，以此來學習好的天然氣管理方式。

（4）采取適當措施來評估和解決大量地方配送公司，少數大型國有油氣公司，天然氣設備制造商和電器設備制造商在市場中的實力不均衡的問題。

（5）在建設部或中國燃氣協會的領導下，建立全國城市煤氣改造中心，推動向天然氣的轉換，同時制定和宣傳煤氣轉換工作的規則和安全標準。

（6）強制地方配送公司與客戶明確規定天然氣質量。

（7）鼓勵天然氣設備制造商與配送公司之間的緊密合作來推動天然氣市場開發和加速城市煤氣轉換工作。

3．天然氣定價和稅收。

在很大程度上，一國天然氣工業的規模和形式取決于其定價政策。因此，天然氣定價和稅收對市場開發來說尤為重要。它們應該鼓勵天然氣消費，為天然氣使用提供優惠，也為天然氣生產提供動力，讓投資者得到提供合理公平的回報。它們需要保證天然氣鏈上的每個環節的經濟性。

中國傳統的體制是政府為天然氣生產和消費做配額并設定價格。過去幾年里，中國進行了一系列的天然氣定價改革，包括引進了基于成本加成模式的新定價機制來鼓勵生產。今天，以國際水平來衡量，中國天然氣的最終價格是較高的。

中國目前的定價體系有很多問題：它沒有反映成本，不鼓勵市場開發，如消費越多單位價格越高。政府制定或指導的統一井口價很難考慮到單個氣田的真實成本或反映不斷變化的供求情況。成本加成方式不鼓勵降低成本或提高效率。天然氣價格是以容量而不是熱值為基礎設定的。另外，總體定價體系模糊不清，缺少可預測性，透明度和穩定性。

定價系統需要一些巨大的變革。

改革需要從采用鼓勵消費的新的定價方式起步，如迅速取消對新產天然氣的井口價格的控制，逐步取消對現有天然氣的產量和價格的控制。放松對批發價格的控制可以為買賣雙方在天然氣相對其它燃料的市場凈值倒推法的基礎上協商價格奠定基礎。

對天然氣定價的主要建議包括：

（1）在保護弱勢客戶和防止濫用市場權力的前提下，為向市場參與者自由確定天然氣的所有價格和產量的過度制定一個時間表。

（2）鼓勵定價和稅務部門與能源政策機構的合作，建立一個能較好反映國家能源政策目標的定價和稅收機制。

（3）逐步取消對井口氣價，城市門站氣價和通過高壓輸氣管道直接向大客戶銷售的天然氣價的所有控制。在過渡階段，用基于市場替代價值的凈值倒推定價方式逐步取代成本加成方式，保證天然氣的競爭力。

（4）協調逐步取消價格控制的時間表與配送網的商業化運作，國有企業進一步民營化及增加私人部門在天然氣工業的參與度等其它政策行動之間的關系。

對于天然氣稅收，中國現行的適用于天然氣工業的財稅體制也有一些問題。首先，生產型增值稅[4]不允許對購買資本貨物退稅，使得像天然氣這樣資本密集型產業處于不利地位。第二，中國的上游財稅機制沒有考慮項目盈利性及資源質量，它對盈利最多的項目征收很少的稅卻對最少盈利的項目征收太多的稅。第三，實施程序使地方政府有機會對天然氣項目征收額外的費用。中下游所承擔的稅務負擔太重，也導致了較高的銷售價。根據WTO協議，中國降低了原油和許多油品的進口稅，但是液化天然氣的6%的進口稅沒有改變。政府需要改革稅務體制,使之成為鼓勵天然氣生產和消費市場開發的強有力的工具。

對天然氣稅收的主要建議包括：

（1）對天然氣的稅務機制進行全面改革，來減輕天然氣供應的總體稅務負擔，改善天然氣對其它燃料，尤其是煤的市場地位，并反映天然氣的環保優勢及推動向天然氣的轉換。

（2）在中下游，審議和重組現行的能源和稅務體制，使終端價格較好地反映能源使用的環境外部性。由于天然氣的低排放，天然氣稅收應定為零或在能當量的基礎上比煤和油品更低的水平。

（3）考慮降低或取消液化天然氣，管道材料和設備的進口稅，因為這些進口稅大大增加了輸氣管道和配送管網的建設成本。液化天然氣6%的進口稅及增值稅之外的附加稅削弱了液化天然氣項目的經濟性。

（4）重新調整上游稅收結構，對利潤征稅，并充分考慮各地地理和經濟條件方面的差別。取消國內公司和國外公司在稅收待遇方面的任何差別。定期地審議上游的財務條件，保證這些條件在國際上有競爭力并一視同仁地適用于所有參與方。

（5）推動在天然氣鏈的每個環節上的投資，免除對天然氣相關投資的增值稅(比增值稅系統改革超前一步)。考慮稅額減免，如對天然氣相關投資增加折舊率。

（6）加強中央和地方政府在稅收方面的協調，以避免地方政府的多種稅費影響國家能源政策的目的。

4．長距離天然氣管道。

建設長距離管道在世界各地都是一個重要的挑戰，在中國這樣的新興市場更是如此。兩個主要的前提條件是對有競爭力的天然氣有足夠大的可支付需求和充足的天然氣儲量。一旦滿足了兩個前提條件，獲得成功的最關鍵因素就是所有主要參與方利益的凝聚以及參與方之間風險－收益的均衡分配。

西氣東輸項目是由許多因素推動的，其中之一是開發塔里木盆地的天然氣資源。但是，如果管理不善，管道將天然氣運到東部時有可能沒有市場。鄂爾多斯－北京管道和塞北－蘭州管道曾發生這樣的情況。市場開發和天然氣資源利用必須并駕齊驅。決定西氣東輸項目成敗的短期問題是及時和有效地開發下游市場。但其長期問題，如管道的政治背景和商業結構對中國未來天然氣工業結構的意義及將來在上游和下游引入競爭，需要特別關注。

除了國內長距離管道外，中國將考慮建設來自俄羅斯的跨國境天然氣管道，也許同時成為這一管道的過境國家。

建成這些項目要求借用國際上關于跨國境能源投資和運輸的規則來加以管轄。

主要建議包括：

（1）通過制定清晰和可靠的國家天然氣政策來確定推動天然氣基礎設施建設的政策框架。政府應將管道建設和運作問題交給項目業主和運營商處理，而集中處理任何管道項目會引發的長期政策問題。政府的作用是通過建立清晰，透明和可預測的投資框架政策來減少大型項目的內生風險，并以此促進長距離天然氣管道的建設。

（2）采取積極的措施來鼓勵私營部門對下游天然氣市場的開發，來支持天然氣管道項目。

（3）對于西氣東輸項目：通過鼓勵天然氣消費，尤其是電站等大型“支撐”項目對天然氣的消費，提供鼓勵措施減輕項目審批負擔，支持基于實際需求的長期購氣承諾等措施，來推動下游天然氣市場開發。

在為這個特殊項目確定框架條件時，關注長期結構和監管問題；保證短期的項目決策不會影響天然氣市場開發這一長期目標的實施。

把該項目西部線段的建設與東部下游開發更緊密地結合起來。

放開對批發價格(井口價和城市門站價)的控制并鼓勵市場凈值倒推法定價方式(上述兩條是“照付不議”合同的必要條件)。對管道本身繼續進行成本加成或回報率的監管。

在項目服務期內實施清晰和穩定的財務規則(稅收和特許權費)，并適當考慮項目不同階段的風險－回報的平衡。

（4）對于從俄羅斯進口天然氣的管道，政府應該與有關各國加強合作，做好嚴謹而獨立的市場研究，與有關各國共同遵守跨國境能源投資和運輸的國際法規，并為將來管道的建設創造條件。

5．液化天然氣進口項目。

在廣東建設第一個液化天然氣接收站為東南沿海地區發展以液化天然氣為基礎的天然氣市場打開了大門。目前天然氣市場是買方市場。蘇伊士運河以東地區的液化天然氣供應完全可以滿足中國和亞太地區未來需求的增長。液化天然氣項目面臨著與其它大型天然氣管道相似的一些問題，尤其是下游市場開發。與管道項目一樣，液化天然氣市場成功開發的關鍵因素是使項目各方，包括上游生產商，下游用戶，地方和中央政府的利益協調一致。

與西氣東輸項目一樣，廣東項目需要應對一系列挑戰。

從長遠來看，中國液化天然氣市場成功開發的關鍵是應用從廣東試點項目獲取積極的經驗并贏得中央政府對其它項目的支持。政策制定者需要注意一些長期問題，如開放對液化天然氣接收站和管道的準入。

主要建議包括：（1）通過積極領導，搭建以液化天然氣為基礎的天然氣基礎設施項目結構，鼓勵液化天然氣市場的開發。同時，為鼓勵天然氣需求增長而提供激勵措施，支持天然氣承購商簽訂長期購買合同，減少電力體制改革所帶來的不確定性。

（2）在設計整個天然氣工業的法律和監管框架時，建立液化天然氣項目的審批和許可程序，同時要關注將來對液化天然氣基礎設施開放準入的需求。

（3）明確表示允許第三方準入現有液化天然氣接收站和相關設施的具體時間。體制構架應能在將來通過對陸上管道和進口接收站開放準入，引入供應商之間的競爭。但是只有當市場發育充分了，才能有效地引入競爭。

（4）制定和實施液化天然氣接收及再氣化的技術，安全和環保標準。

6．天然氣基礎設施融資。

中國天然氣市場的擴展需要有相當大的資金投入到基礎設施項目中。西氣東輸項目需要在上游，管道和下游投資180億美元。一般來說，每增加1立方米的市場需求就需要有1美元的開發費用。在未來5年中，中國需要在天然氣領域投資約400億美元來使市場達到其預測的規模。5年以后的數量要更大。資金的來源不成問題，關鍵是融資的成本。

這些投資只有在談妥了每個項目的融資結構時才能真正到位。

天然氣基礎設施項目(管道和液化天然氣)的融資有一些特性，如需要天然氣生產商與承購商都做出長期承諾。中國管道項目的特殊環境使這些項目很難通過有限追索項目融資方式獲得資金。在下游方面，城市天然氣配送管道的融資是另一個挑戰。成功融資的關鍵因素是平衡分配天然氣鏈上的所有參與方所承擔的風險，使各方的投資回報與其承擔的風險相稱。另外，諸如西氣東輸項目等的大型項目的融資結構對整個天然氣工業結構的未來演進有重要意義。

主要建議包括：（1）為天然氣基礎設施項目的商業融資創造條件，采取積極措施幫助投資者減少風險。這些條件包括，但不限于：為下游承購商提供某種形式的信用支持，來保證它們會遵守長期承購協議。這會使從上游開發到城市門站的整個天然氣鏈更易獲得銀行融資。

充分肯定天然氣的環保優勢，對天然氣提供補貼，稅收減免或對天然氣基礎設施項目提供優惠的土地租用費，使天然氣的價格與其它燃料價格相比有競爭性，進而提高項目的經濟可持續性和推動需求增長。

（2）增加國內資金，包括：建立統一的全國監管體系，來建立和規范城市債券市場。

進一步加大和深化銀行系統改革，使其根據商業條件而不是其它考慮來發放貸款。

（3）關注大型天然氣基礎設施項目的商務結構對天然氣工業監管系統所產生的影響。

7．外商投資要實現所宣布的天然氣市場開發目標，中國很有必要吸引外商投資。除了資金，外國投資者還將帶來技術，專業訣竅和管理經驗。通過修訂現行的外商投資指導目錄，政府已經擴大了外資在天然氣行業的投資領域，在一定的限制下允許外商在城市天然氣配送方面投資。中國政府鼓勵對天然氣開發和生產，天然氣管道建設以及燃氣電站的建設和運營的外商投資。

除了上述的可喜發展，中國還缺少對外商在天然氣行業投資的系統性做法。目前的做法是個案處理。需要在國家長期天然氣政策中明確天然氣投資政策。另外，需要在大的國際投資公司和小的公司之間擺上一個公平競爭的場地。

主要建議包括：（1）尊重國際商業原則，這是外國公司在做出任何投資決策時要考慮的。這些原則包括，長期法律和財務穩定，商業決策的自由，行政中立，沒有政治干預，法律監管的透明以及尊重合同的神圣性。

（2）遵守對世貿組織的承諾，進一步改善外商的投資環境尤其是在天然氣領域的投資，提高監管系統和審批程序的透明度，簡化項目審批程序。

（3）跨越目前的個案處理的方式，針對天然氣項目投資制定協調一致的政策框架并將其納入國家天然氣政策之中。

（4）將天然氣配送領域進一步對外資開放，并改善在該領域的投資環境。

8．工業結構和監管。

作為石油工業的一個組成部分，中國的天然氣行業經歷了一個漫長的演變道路。二十世紀70年代，石油天然氣只是一個政府部門，而現在變成三家部分私有化的國家石油公司，并在它們所轄的地理區域內享受準壟斷地位。在此基礎上，重要的挑戰是認識到石油與天然氣行業是很不相同的行業，并解決投資保護與引入競爭之間的矛盾。由于中國石油天然氣行業剛在1998年完成重組，所以再進行結構大調整的時機尚未成熟。但是，有必要消除引起市場歧視的結構因素。也有必要建立起天然氣工業的法律框架來填補中游和下游天然氣法規的空白。同時，需要采取行動，明確政策制定，依法監管和國有公司所有權三者之間的關系。

本文的一個重要結論是中國的天然氣市場仍處于初級階段。因此，它需要一個有利于市場的迅速開發的相對簡單的法律監管框架，該框架應能使市場逐步演變為一個有競爭力的行業。健康，安全和環保法規以及技術標準需要盡快制定出來。

面臨石油天然氣行業的政策制定者的一個重要任務是完全并且有效地剝離國有企業的政策制定與監管的職能。上述任務以及能源系統的復雜性要求政府在政策制定和監管方面加強自身的能力。達到這個目標的一種方法就是在中央政府內創立新的能源主管部門，并使之配備足夠的資源以及分析和監管工具。

主要建議包括：

（1）公布天然氣政策的白皮書，并搭建起天然氣的法律框架。

（2）有效和完全地剝離國有企業的政策制定與監管的職能。

（3）創立專業性的國家能源部門，主要負責能源政策和行業監管。

（4）作為中期目標，成立天然氣行業的國家監管機構，配備有足夠的資源，準確的數據和充足的分析能力。

（5）盡快制定天然氣行業的健康，安全和環保的法規以及技術標準。

（6）集中精力為天然氣設施建設創造競爭條件，同時為今后在這些設施的使用上引入競爭鋪好舞臺。

（7）根據一些城市轉讓天然氣配送特許權方面的經驗，編寫特許權協議的標準合同。

允許在限定的期限內授予使用自有天然氣運輸設施的排他性權利，并允許在限定的期限內授予通過地方配送網絡向無燃料切換能力的弱勢客戶供氣的排他性權利。

四、能源政策挑戰

雖然上文列出了大量的建議，但是建議不限于此。它們沒有為中國勾畫出一幅發展藍圖，而是描述了一些中國政府和天然氣企業在開發中國天然氣市場中需要重視的問題。

本文中提到的大多數問題超越了天然氣行業，事實上它們與中國的整體能源政策緊密相聯。國際能源署因此相信中國天然氣市場的開發將會引發更多的能源政策挑戰，而不僅僅局限于天然氣行業：第一，政府提出提高天然氣在能源結構中的比重是一個能源政策的整體要求，而不是一個只涉及天然氣行業的目標。天然氣市場開發與許多行業有關。它涉及電力，煤炭，金融，投資和環境等行業，同時也與石油天然氣界以外的許多部門有關，如電力公司，定價和稅收機構，城市規劃，金融界和環保機構。

第二，天然氣在中國能源體系中的普及與其它清潔能源和技術，如可再生能源和清潔煤技術等面臨著相同的問題。它們涉及到整個能源體系的調整。但由于能源基礎設施的僵硬以及能源需求方式改變的緩慢，這一調整并不是一個容易的問題。

第三，天然氣和其它能源資源，尤其是與煤炭的競爭也引發了“單個能源形式在能源結構中的作用”這樣的能源政策問題。發電被認為是未來最大的天然氣消費行業，但這也涉及了國家能源政策討論的一個重點：燃氣發電是一個長期目標嗎？如何設計電力行業的結構調整和體制改革，以使對燃氣和其它潔凈能源發電的負面影響減少到最小？

第四，城市天然氣配送涉及了與公共服務企業監管有關的一些重要問題，在某種程度上與供電供水有些相似。

第五，天然氣定價是能源價格政策的一部分。

第六，但也同樣重要的是，天然氣在減少環境污染方面的作用要求國家能源政策對能源－環境問題做出決策。

所有這些討論引出一個重要的結論：天然氣市場不能獨立于一個明確的國家能源政策而發展。本報告所描述的許多挑戰正是中國整個國家的能源政策所面臨的挑戰。一個良好的天然氣政策依賴于協調一致的國家能源政策。因此，在制定天然氣政策的同時，中國政府需要制定出一個完整的國家能源政策。這個政策可以在2001－2005年的能源部門及行業五年規劃的基礎上完成。

天然氣市場開發需要系統性地投入時間，資本，技術，專業訣竅和不懈的努力。為了達到相同的天然氣市場開發規模，美國用了100年，歐洲用了50年，而中國要在相對較差的資源條件下花費更少的時間，這將是令人望而卻步的挑戰。但是，這并不是不可能。如果中國能有效地采取最佳方法并避免失誤，所需的時間可能確實會更短。