治水社會的政治邏輯反思

復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)博士生，南京理工大學(xué)公共管理系講師劉偉

馬克思在考察東方社會時，將其界定為“亞細(xì)亞生產(chǎn)方式”。在這一生產(chǎn)方式中，一個個小農(nóng)都有如一個個“馬鈴薯”，而專制的國家政權(quán)覆蓋其上，就好像一口大麻袋將馬鈴薯裝入其中，構(gòu)成一個龐大的國家。在這個國家中，馬鈴薯之間缺乏有機(jī)的關(guān)聯(lián)，也不可能自己組織起來與強(qiáng)大的國家相抗衡，小農(nóng)的利益便天然地由“他者”（政府）來代表；而整個國家范圍內(nèi)的公共事務(wù)則只能由國家權(quán)力體系來提供。盡管馬克思沒有實地到過東方社會，他的分析更多地帶有西方的參照背景，但他的基本判斷無疑是深刻而耐人尋味的：他明確地揭示了東方國家包括傳統(tǒng)中國治理模式的內(nèi)在邏輯。馬克思的相關(guān)分析也曾經(jīng)在中國的理論界引發(fā)過熱烈討論，但在當(dāng)前的情勢下，重溫馬克思的獨(dú)到眼光，無疑有助于我們對東方治水社會特別是中國相關(guān)問題的再思考。

在馬克思之后，美國學(xué)者魏特夫（Wittfogel）更進(jìn)一步，他直截了當(dāng)?shù)貙?ldquo;東方專制主義”的概念提出并“強(qiáng)加”在了中國社會的頭上。而其中的邏輯恰恰是因為中國是一個“治水社會”。一個簡單的社會事實是，農(nóng)業(yè)是傳統(tǒng)中國社會的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而農(nóng)業(yè)正是離自然最近從而也異常脆弱的經(jīng)濟(jì)形式，它的脆弱性最直接的體現(xiàn)就在于它依賴于充分而不過量的水供應(yīng)。用“靠天吃飯”來形容農(nóng)業(yè)、農(nóng)民直至整個帝國都一點(diǎn)也不為過。眾所周知，土壤改良在過去的技術(shù)條件下難以實現(xiàn)；諸多“天災(zāi)”又難以預(yù)測和控制，屬于“天譴”的范疇；剩下唯一比較可為的領(lǐng)域就是治水了。中國自身的地理條件也決定了水利工程是這個國家最為重要的公共工程。所以，古代中國歷朝歷代的政府都在治水的問題上下過一番苦工夫，幾乎是傾全國之力。而治水所仰賴的是從中央到地方的官僚機(jī)構(gòu)；農(nóng)民無力自組織，只能在政府廣泛動員的情況下才會行動起來。由此一來，整個社會便成為官僚主導(dǎo)的社會。在這樣的社會，國家強(qiáng)而社會弱，官強(qiáng)而民弱。這一基本格局成為中國傳統(tǒng)社會的主要特征，而這一特征也深遠(yuǎn)地影響到中國社會后來的發(fā)展路徑。這是我們今日反思治水社會時首先要注意到的一點(diǎn)。

如上所言，農(nóng)業(yè)與水密不可分，水利成為小農(nóng)和政府的頭等大事，最終成為政府的日常事務(wù)。而水利工程就全國而言，遠(yuǎn)非個體小農(nóng)所能擔(dān)當(dāng)，因而需要集體的力量，也就是要把小農(nóng)組織起來共同參與。在中國傳統(tǒng)的基層社會，以宗族為主要紐帶的鄉(xiāng)村動員網(wǎng)絡(luò)在一定程度上的有效性，使小范圍的水利工程得以完成并持續(xù)，主要是那些自然村落范圍內(nèi)的水利工程，本地精英自然會在政府的號召下帶領(lǐng)族人們?nèi)ネ瓿伞５珜φ麄€帝國來說，真正的問題可能不僅僅是那些無以數(shù)記、星星點(diǎn)點(diǎn)的小工程——雖然它們也非常重要，而是跨地域的水源調(diào)度和水患防治工程。也就是我們通常所說的如何防治旱災(zāi)和澇災(zāi)。無論旱災(zāi)還是澇災(zāi)，都是具有明顯外部性的大范圍的麻煩事。光靠分割的村落自然是無以完成，由此在邏輯上需要一個全國性的組織、動員、管理和監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。就中國歷史的實際進(jìn)程而論，帝國的產(chǎn)生與治水的需要是否存在因果關(guān)系可能還有爭論。但我們無法否認(rèn)的是，自華夏大地上出現(xiàn)農(nóng)業(yè)國家以來，這個國家的維持卻再也離不開對治水的密切關(guān)注了，進(jìn)而也就離不開復(fù)雜而完備的官僚系統(tǒng)了。

“夏禹治水”的古老傳說是華夏民族集體記憶的一部分，這充分說明這個國家和民族將治水的問題提高到了什么樣的位置。非常明確的是，治水在中國更多地是一種國家行為。無論長江、黃河、淮河，還是諸多的人造河流、湖泊和水庫，分布于帝國如此廣闊的地區(qū)，缺乏任何一個地區(qū)政府和民眾的支持與配合，治水的效率和效果都難以保證。由此而來，治水社會的一個關(guān)鍵問題便是地方政府與中央政府間的關(guān)系問題，也就是整個國家內(nèi)部縱向的權(quán)力配置問題。

雖然從歷史事實上看，是因為秦始皇改分封為郡縣，這個帝國才形成了中央集權(quán)的強(qiáng)大傳統(tǒng)，是為“大一統(tǒng)”。但從邏輯上看，我們還是可以比較容易地推斷出：治水是一個外部性強(qiáng)而交易成本異常高昂的公益事業(yè)，客觀上需要超越于各級地方政府的上級政府直到一個統(tǒng)一的中央政府來理順。這在政治上構(gòu)成中國形式上只有一個權(quán)威中心，只有一套權(quán)威體系的根源，但也促成了地方政府在涉及公共資源治理的問題上缺乏妥協(xié)、談判、契約的習(xí)慣——這一點(diǎn)與西方社會明顯不同。因為，在強(qiáng)大的中央集權(quán)制下，無制度保障其自主性的地方政府要么成為地方利益肆意膨脹的機(jī)會主義者，要么就是消極作為，選擇將麻煩一路向上推卸直到甩給中央，而這一點(diǎn)自然會貽誤治理公共危機(jī)（特別是水危機(jī)）的時機(jī)。不能回避的是，這一現(xiàn)象直到今天仍然存在于我們國家，因此構(gòu)成我們今天反思治水社會的政治邏輯的理由。

在一個大國的治水問題上，合理的治理結(jié)構(gòu)可能是：統(tǒng)一規(guī)劃與合理地分工相配套，特別是地方政府之間制度化的分工合作機(jī)制的確立。那種完全仰賴于中央政府的習(xí)慣可能到了不得不改變的時候，因為中央政府也不是全知全能，將所有的治理難題都推給中央無疑會讓它不堪重負(fù)。當(dāng)然，地方政府之間有效的分工配合無疑需要中央政府權(quán)威的保證和監(jiān)管，同時也需要地方政府自身權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化，特別是地方民眾（包括民間的志愿性團(tuán)體）廣泛而自覺的參與。這是我們今天反思治水社會的又一關(guān)鍵。

今天反思治水社會的政治邏輯，還有一點(diǎn)，那就是，我們今日的水問題在相當(dāng)大的程度上已經(jīng)迥異于傳統(tǒng)中國的水問題，因為它是現(xiàn)代化和全球化的后果之一，特別是我們無節(jié)制的現(xiàn)代化發(fā)展模式的結(jié)果。傳統(tǒng)中國的農(nóng)業(yè)是一個內(nèi)循環(huán)從而也內(nèi)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，那時的人力雖遠(yuǎn)沒有今天這樣強(qiáng)大，但水問題的麻煩程度可能也遠(yuǎn)沒有現(xiàn)在這么大。（比如說，傳統(tǒng)中國肯定沒有現(xiàn)在這么多各式各樣、千奇百怪的水污染。）因此，治水是一個聯(lián)系著整個國家治理的內(nèi)政問題，“牽一發(fā)而動全身”；同時，治水也是一個關(guān)聯(lián)到周邊國家的外交問題，因而需要國際社會的積極配合。在這一點(diǎn)上，我們?nèi)匀换乇懿涣藮|方治水社會的核心難題，但更多的是新形式的難題。新老問題的疊加使我們不僅要汲取傳統(tǒng)的治水智慧，更重要的是創(chuàng)造適合現(xiàn)代化和全球化的治水新模式。這就需要國際與國內(nèi)，從中央到地方的多元互動網(wǎng)絡(luò)，而不是傳統(tǒng)單向地由政府主導(dǎo)一切。

政治學(xué)家孟德斯鳩在《論法的精神》這一名著中，開宗明義地表明了一個國家的地理條件與該國政體形式（實為治理模式）之間隱蔽的聯(lián)系。中國傳統(tǒng)社會的治理模式在一定意義上支持了他的論斷。在今天，我們所理解的地理條件可能已不能再僅限于資源、氣候、地貌、地形等狹隘的意象，而是一個包含了早已被深刻“人化”的外部環(huán)境。由此出發(fā)，外部環(huán)境本身在相當(dāng)大的程度上就是民眾和政府行為的結(jié)果，而不僅僅是他們行動的條件或起點(diǎn)。因此，需要從對治水社會政治邏輯的反思上拓展開去，著力探討今日中國民眾和政府行為模式的創(chuàng)新，創(chuàng)新的目標(biāo)在于形成中國治理的現(xiàn)代結(jié)構(gòu)。在這一努力中，首當(dāng)其沖地就是政治結(jié)構(gòu)的革新，更具體地說，就是橫向的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)和縱向的國家結(jié)構(gòu)形式的調(diào)整。在這個意義上講，反思治水社會的政治邏輯，是考驗我們政治智慧的契機(jī)，更是創(chuàng)生政治新思維的契機(jī)。

2007-5-6