執(zhí)行摘要

近年來，全球天然氣生產(chǎn)與消費(fèi)持續(xù)較快增長。國際能源署的預(yù)測結(jié)果表明，這種快速增加的趨勢將一直持續(xù)到2040年。在此背景下，新一輪全球天然氣市場化改革正在如火如荼地進(jìn)行，越來越多的天然氣交易開始采用市場化定價。其中，中國的天然氣市場化改革備受世人關(guān)注。這場正在進(jìn)行的改革若能成功，不僅會使中國天然氣行業(yè)長期受益，也會對世界天然氣行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生巨大的積極影響。

本書審視了世界成熟市場的天然氣市場化改革的成功經(jīng)驗要點(diǎn)，并提出了對中國天然氣市場化改革的啟示。充分借鑒國外天然氣市場化改革方面的經(jīng)驗，有助于中國減少試錯成本、更好地深化改革。

中國的天然氣市場化改革

過去幾年，中國啟動了天然氣市場化改革并取得了較大進(jìn)展，這些進(jìn)展包括：放松價格管制、第三方公平準(zhǔn)入和正在進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施與銷售業(yè)務(wù)分離等。天然氣市場化改革的核心目標(biāo)是通過促進(jìn)天然氣供應(yīng)商和消費(fèi)者的市場競爭，更有效地配置資源。此外，中國已經(jīng)建立了旨在建立市場價格指數(shù)的天然氣交易中心試點(diǎn)。

由于中國尚未建立完全市場化的天然氣體系，天然氣價格仍然嚴(yán)重受政府制定的城市門站價影響。上游競爭仍然非常有限，基礎(chǔ)設(shè)施(管道和液化天然氣接收站)缺乏互聯(lián)互通也阻礙了第三方公平準(zhǔn)入的全面實施。地方管網(wǎng)系統(tǒng)的復(fù)雜性也是天然氣市場化改革面臨的另外一個挑戰(zhàn)。與美國和英國相似，中國在推進(jìn)天然氣市場化改革的過程中同樣需要面對過渡期對長期合同的處理和利益再分配等問題。

不同國家和地區(qū)推動天然氣市場化改革進(jìn)程的速度各異，各國的市場基礎(chǔ)也千差萬別——有的能夠自給自足，有的則依賴進(jìn)口;有的是成熟市場，有的是新興市場。但是，這些改革都有一個共同的目標(biāo)，即促進(jìn)競爭和增加市場流動性，并最終使終端用戶受益。中國可以充分借鑒其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗，特別是參考已有的政策工具，克服在構(gòu)建公平、有效市場的過程中可能遇到的困難。

市場體系設(shè)計至關(guān)重要

良好的市場結(jié)構(gòu)設(shè)計有助于加速建立公平競爭市場體系的進(jìn)程。中國天然氣市場體系的特殊基礎(chǔ)和巨大規(guī)模決定了世界上沒有任何一種既有的改革模式可供中國直接套用。即便如此，世界兩大成熟天然氣市場——基于物理交易中心市場體系設(shè)計的美國天然氣市場體系和基于虛擬交易中心市場體系設(shè)計的歐洲天然氣市場體系的成功經(jīng)驗，仍然對中國具有很好的借鑒意義。例如，在中國正在進(jìn)行的管輸和銷售分離改革基礎(chǔ)上加快推動建立若干區(qū)域虛擬交易中心，具有一定的可行性和現(xiàn)實意義。設(shè)計好合適的中國天然氣市場結(jié)構(gòu)與組建獨(dú)立的國家天然氣管網(wǎng)公司同樣十分重要。

鼓勵地方市場交易中心建設(shè)試點(diǎn)。在推進(jìn)市場化改革的過程中，“摸著石頭過河”依然有意義，應(yīng)鼓勵地方先行先試。中國的天然氣市場規(guī)模龐大，根據(jù)國際經(jīng)驗，市場化發(fā)展存在普遍的區(qū)域與行業(yè)不平衡，中國在天然氣資源或者消費(fèi)大省也很有可能率先形成國際認(rèn)可的天然氣市場價格指數(shù)。

推進(jìn)第三方公平準(zhǔn)入

管道等基礎(chǔ)設(shè)施與銷售業(yè)務(wù)分離是對天然氣管網(wǎng)和液化天然氣(LNG)接收站實施第三方公平準(zhǔn)入的前提。中國正在推進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)施分離為第三方公平準(zhǔn)入創(chuàng)造了基本條件，但仍然需要正確地選用相關(guān)政策工具才能保證改革順利進(jìn)行：

“托運(yùn)商”機(jī)制是一種有效的政策設(shè)計。托運(yùn)商機(jī)制有助于捋清天然氣輸配環(huán)節(jié)中的各方責(zé)任，從而更易實施有效監(jiān)管。“基礎(chǔ)托運(yùn)商”的設(shè)計不僅有利于解決歷史遺留的長期合同問題，還將有利于加快新的管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。托運(yùn)商應(yīng)設(shè)定準(zhǔn)入門檻并由監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管。

容量分配機(jī)制和調(diào)度管理辦法十分重要。在進(jìn)行容量分配機(jī)制設(shè)計時，為了促進(jìn)競爭，應(yīng)考慮對新的市場主體開放一定的容量。容量分配機(jī)制主要解決的是一級容量市場的規(guī)則問題，還應(yīng)引入二級容量市場來優(yōu)化管道容量的使用，并允許用戶交易管道容量。同時，還需要明確管輸費(fèi)用設(shè)定規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)合同、天然氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)度安排等。調(diào)度管理辦法同樣十分重要，它不僅有利于優(yōu)化實際的天然氣容量管理，還有助于在托運(yùn)商未使用預(yù)定管道容量時解決不同合同之間的差異，從而提高管道容量使用效率。

簡潔明了的管輸費(fèi)用形成機(jī)制有助于吸引更多的托運(yùn)商。可借鑒美國和歐盟的成功經(jīng)驗，結(jié)合中國的市場實際情況，設(shè)計相對簡單的管輸費(fèi)用形成機(jī)制。例如，計算主干網(wǎng)絡(luò)管輸費(fèi)用時可采用基于距離的方法，計算區(qū)域市場內(nèi)的管輸費(fèi)用時則可采用單一費(fèi)率(郵票法)的方式。同時，還應(yīng)建立管輸費(fèi)用(成本)監(jiān)審機(jī)制并出臺相關(guān)的監(jiān)管辦法。

天然氣管網(wǎng)互聯(lián)互通對于實現(xiàn)第三方公平準(zhǔn)入十分重要。基于中國當(dāng)前的情況，加快推動天然氣管網(wǎng)建設(shè)和促進(jìn)互聯(lián)互通將有助于加快第三方準(zhǔn)入進(jìn)程。

堅持以市場為中心

提高市場透明度和數(shù)據(jù)可信度對于建立市場主體間的信用至關(guān)重要。這對于防止托運(yùn)商歧視、鼓勵進(jìn)入市場和有序競爭及確保行業(yè)高效運(yùn)行十分關(guān)鍵。

美國和歐盟在信息透明度方面的很多經(jīng)驗值得中國學(xué)習(xí)。在管道等基礎(chǔ)設(shè)施與銷售業(yè)務(wù)分離的過程中，運(yùn)營方必須披露足夠的信息。

放松價格管制的目標(biāo)是形成透明的價格指數(shù)。建立天然氣樞紐(交易所)是形成透明價格信號的關(guān)鍵。價格指數(shù)對整個市場存在廣泛的影響。樞紐流動性發(fā)展成熟之后，金融工具就會隨之發(fā)展，吸引更多主體參與，從而使買賣雙方都從中受益。隨著現(xiàn)貨市場的成功，期貨市場也會自然出現(xiàn)。

開放上游市場

建立一個開放、競爭的上游市場是推進(jìn)中國天然氣市場體系建設(shè)的必要條件之一。有多種方式可以促進(jìn)上游競爭，例如：向非國有企業(yè)開放更多的天然氣區(qū)塊和相關(guān)數(shù)據(jù);建立天然氣儲量交易機(jī)制，加快天然氣產(chǎn)量增長步伐;發(fā)展頁巖氣、生物天然氣、煤層氣和氫氣等有潛力的多元化資源等。

此外，還應(yīng)研究如何充分發(fā)揮國際公司在上游市場中的作用。通過加快LNG接收站第三方公平準(zhǔn)入進(jìn)程，也可促使LNG盡快發(fā)揮其在短期內(nèi)提升上游多元化水平的作用。通過強(qiáng)制天然氣分配措施也是在上游市場未全面開放時提前創(chuàng)造供應(yīng)端競爭的一種選擇。這要求現(xiàn)有企業(yè)必須通過拍賣或雙邊協(xié)商的方式將一定比例的供應(yīng)能力轉(zhuǎn)售給競爭對手(相對來說，拍賣更有利于提高市場透明度)。通過大工業(yè)用戶等下游用戶帶動的方式，可以增加市場主體的數(shù)量和活躍程度，也是促進(jìn)市場化改革的一種間接手段。

提升監(jiān)管能力

任何成功的市場化改革都離不開獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。政府是天然氣市場化改革過程中的主導(dǎo)力量，而改革能否取得實質(zhì)性進(jìn)展，則很大程度上依賴于是否能夠嚴(yán)格執(zhí)行法律、法規(guī)和相關(guān)的市場規(guī)則。這其中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)揮的作用至關(guān)重要。

隨著中國天然氣行業(yè)市場化程度的不斷提高，其對監(jiān)管能力提升要求也日益迫切，盡快建立一支人員充足的、專業(yè)化的監(jiān)管隊伍迫在眉睫。監(jiān)管手段和能力的提高有助于嚴(yán)格執(zhí)行市場規(guī)則、提升市場透明度，確保中國天然氣市場價格信號的客觀性。這些對于中國的天然氣市場體系和天然氣價格指數(shù)獲得國際市場認(rèn)可大有裨益。

加強(qiáng)過渡期管理

良好的過渡期管理有助于改革的順利實施。分階段實施放松價格管制更有利于市場對政策的適應(yīng)，這個過程中的不管大小的政策變化，都應(yīng)該事先向市場發(fā)出明確信號，以便增強(qiáng)市場主體的預(yù)期。在過渡期，政府必須充分考慮如何建立適當(dāng)?shù)臋C(jī)制來處理長期合同，從而鞏固改革成果。市場化改革成功和交易樞紐的形成是一個長期過程，改革的決心和定力在這一過程中至關(guān)重要。

加強(qiáng)國際合作

加強(qiáng)國際合作不僅在于充分借鑒成熟市場的政策設(shè)計，還在于通過這種合作，也使推動中國市場化改革的過程更加透明。這也有助于國際投資者增強(qiáng)對中國市場的信心，促使其更加積極地參與中國市場建設(shè)，向中國市場銷售更多的天然氣資源。這本身也是市場化改革的應(yīng)有之義。