英國天然氣行業市場化改革的經驗與啟示

段天宇　徐博

中國石油集團經濟技術研究院

20世紀90年代中期以前，英國天然氣市場由BG公司壟斷經營。通過10多年的市場化重構，實現了天然氣供應環節和銷售環節的市場競爭，成為歐洲第一個將供應和輸送一體化的天然氣市場重構為競爭性市場的國家。

英國天然氣市場重構歷程表明，依法推進天然氣市場重構，實現管輸業務與供應業務的分離，建立獨立的監管機構，持續推動以鼓勵競爭為主要目標的改革和加強監管等做法是可貴的。

天然氣市場化改革的背景01

1949年，英國對燃氣工業開始國有化，英國燃氣公司BG應運而生。隨著英國在60年代初在北海發現天然氣資源，BG公司建立了天然氣管網所有權和配送權的壟斷格局。

BG以長期合同的方式在海岸的接收終端購買英國北海海域上游公司生產的天然氣，然后通過其一體化的運輸配送網絡銷售給全國天然氣用戶。為了扶持天然氣市場，減少環境污染，英國政府一直采用低價銷售的方式鼓勵天然氣的消費。

天然氣市場化改革的進程02

英國天然氣市場改革始于1986年，到1998年基本完成，大體經歷了四個階段。

(一)BG私有化與放開大用戶市場

1986年出臺的《天然氣法案》拉開了天然氣市場私有化的序幕。《天然氣法案中》明確提出了對BG公司三個方面的要求：一是BG實行私有化。二是建立獨立的監管機構。三是開放大用戶市場。

總體來看，雖然實現了BG公司私有化，也建立了獨立的監管機構。但市場結構沒有發生實質性變化，期望的市場競爭格局并沒有真正形成。

(二)進一步促進競爭市場的措施

1988年英國壟斷與兼并委員會提出應解決影響市場競爭的3個主要障礙：BG公司輸送其它企業天然氣的價格歧視行為，壟斷與兼并委員會建議BG公司要按照公布的價格表定價;解決BG公司以外供應商的氣源問題;解決管道準入問題。

上述改革，使英國批發市場、合同市場和資費市場各層次競爭的局面初步形成。

(三)拆分BG公司管道業務

要真正建立競爭性市場，需要將BG公司的管輸業務與供應業務進行拆分。

在天然氣供應辦公室的監督下，1994年對BG公司進行了拆分，分拆后的BG公司擁有海上天然氣供應、儲氣和所有前期已簽訂的供應合同;管道運輸和儲氣業務重組為Transco，作為獨立的運營商擁有下游的管道系統。

拆分后BG公司的市場占有率在1994年12月迅速下降到47%，到1996年6月進一步下降到29%。

(四)居民用戶等所有終端用戶可自由選擇供應商，重構基本完成

現代天然氣市場的典型特征除了管網基礎設施獨立運營外，還包括所有終端用戶都能自由選擇天然氣供應商。

1995年《天然氣法案》從法律上為在居民用戶市場引入競爭鋪平了道路。

1996年英國《管網條例》正式實施，明確了第三方進入管網的規則、程序以及管網使用者的責任和義務，并引入了管網日內進出氣平衡的制度。

20世紀90年代中后期，原有以長期合同為主的定價方式逐漸轉變為更靈活的以短期和現貨交易為主的定價方式。

1998年，包括居民用戶在內的所有的終端用戶都可以自由選擇天然氣供應商。

天然氣市場化改革的基本經驗03

英國是繼美國后天然氣市場化改革最為成功的國家，總結其基本經驗，是建立我國天然氣市場化運營體系的重要借鑒。

(一)管輸與供應業務的拆分是實現市場競爭的重要環節

一個國家的天然氣市場，如果只有一家或者幾家公司擁有氣源和管輸的主導權，那么市場競爭不可能順利實現，效率也不可能提高。即便相關部門出臺一些關于第三方準入政策，可以說對市場競爭形成的作用微乎其微。

英國天然氣市場在改革初期，也是如此，未對管輸和供應業務進行拆分，使市場競爭徒有其名，競爭者可以得到氣源的供應，卻無法得到管輸使用權，使天然氣改革在很長一段時間內無法達到效果。直到BG公司被拆分后，管道第三方公平準入的問題迎刃而解，從而促進了天然氣供應端的競爭，天然氣市場重構進程顯著加快。

(二)應該有專業機構制定政策并監督管理

在英國天然氣市場的改革進程中，英國政府分別有監管辦公室、公平貿易辦公室、壟斷與兼并委員會等機構推動天然氣市場競爭。如果說BG管輸與供應業務的拆分對于英國天然氣市場的競爭起到了決定性作用，那么公平貿易辦公室、壟斷與兼并委員會則為業務拆分的落實奠定了堅實的制度基礎。

監管機構成立的初衷就是以“競爭”為核心，建立新的天然氣市場形態，圍繞這個核心提出了三個辦法：一是競爭者的引入。二是營造市場公平競爭環境。三是打破上下游一體化模式。

(三)出臺行業相關法律法規，規范市場發展

英國天然氣市場改革的成功，離不開法律法規的保駕護航。依法推進市場改革，不僅保證了生產商、貿易商、供應商在公平環境下的競爭，而且保護了各類市場參與者的利益。

回顧英國改革進程中出臺的每個法律，1973年的《公平貿易法》是監管機構對市場進行有效監管、促進市場競爭、防止BG公司濫用市場優勢地位的最重要的法律基礎;1986年、1995年的兩部《天然氣法案》是規范天然氣市場重構的最重要法規。立法先行、依法監管、規范經營，是實現由政府控制和國家公司壟斷經營向市場競爭成功過渡、行業高速有序發展的根本保障。

啟 示

我國天然氣行業改革的目標是建立現代天然氣市場運營體制和機制，借鑒英國的經驗，以下幾個方面應該進一步加強。

(一)加強天然氣基礎設施建設是根本

一是加快天然氣管道建設。東北戰略通道重點建設中俄東線天然氣管道。西南戰略通道重點建設中緬天然氣管道向云南、貴州、廣西、四川等地供氣支線。海上進口通道重點加快LNG接收站配套管網建設。

二是加快儲氣設施建設。按照《中長期油氣管網規劃的要求》，到2025年，形成地下儲氣庫儲氣能力300億立方米，LNG儲備100億立方米。

三是加快天然氣管網的互聯互通。加快聯絡線建設，推動省、市、地級市管網的互聯互通，實現天然氣全國一張網。

(二)完善天然氣管網基礎設施的獨立運營

目前，三大石油公司全部實現了管網基礎設施的財務獨立，下一步要推動省級管網基礎設施的獨立運營，為第三方準入管網基礎設施奠定制度基礎。

(三)政府部門必須盡快著手建立健全天然氣領域的各項法律

直接與天然氣相關的法律只有《礦產資源法》和《石油天然氣管道保護法》。

必須借鑒英國的經驗，由最高立法機關及早制定《天然氣法》。堅持市場決定與政府監管相結合原則、開放共享保障能源安全原則和市場主體多元原則。

在立法范圍上，建議重點在管輸、市場和價格等領域，強化填補其他法律的空白和與其他法律的銜接。

(四)建立獨立的監管機構

短期看，調整油氣監管職能和加強監管立法，將天然氣中上游經濟性監管職能適當集中到國家能源局，并將城市燃氣經濟性監管職能適當集中到各省級燃氣管理部門。

中長期，應按照“政監分離”的原則，設立獨立、高層次、專業的能源監管機構，專司能源監管，如成立能源監管委員會。

(五)必須建立市場化的天然氣定價機制

縮短調價周期，并建議逐步擴大價格浮動范圍、最終放開門站價格管制;嚴格監管天然氣運輸和配氣價格，建立調峰氣價、階梯氣價、峰谷氣價、可中斷氣價等差別價格體系;同時發揮上海和重慶兩家石油天然氣交易中心的作用，讓更多的管道氣和LNG線上交易。