整理：《能源思考》編輯部

1月20日，國務(wù)院任命劉鐵男為國家能源局局長，國家能源局已經(jīng)迎來自己的第二任局長。此前，能源局副局長劉琦、國家發(fā)改委副主任張曉強以及中海油董事長傅成玉都是傳聞中的接班人選。

56歲的劉鐵男在原國家計委工作多年，2003年4月進入國家發(fā)改委，擔任工業(yè)司司長。2006年12月任國務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導小組辦公室副主任，2008年3月任國家發(fā)改委副主任，負責經(jīng)濟運行調(diào)節(jié)、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)、財政金融方面的工作，分管經(jīng)濟運行調(diào)節(jié)局、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)司、財政金融司。

在發(fā)改委副主任排名中，劉鐵男的排位并不靠前。不過，他曾在振興東北辦擔任過張國寶的副手。不過，劉在發(fā)改委內(nèi)部也有一定威信。他話不多，行事謹慎；干實事，比較強勢。

劉鐵男在發(fā)改委任職期間，最主要的工作就是制定了一系列的產(chǎn)業(yè)政策，以及在2008年末主導制定了九個行業(yè)的產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃。與張國寶不同，劉鐵男對于有關(guān)這些產(chǎn)業(yè)政策的質(zhì)疑從不公開為自己辯護。“劉鐵男行事很低調(diào)，不喜歡和媒體打交道。”在升任副主任后，劉鐵男也開始逐步管理財政金融工作。比如，在渤海基金成立后，力推股權(quán)基金管理辦法；推進上海國際金融中心的建設(shè)。

盡管劉鐵男行事低調(diào)謹慎，但是善于協(xié)調(diào)。一位在發(fā)改委工作多年的人士向本刊記者表示，劉鐵男在發(fā)改委多年，和企業(yè)打交道不少，練就其協(xié)調(diào)能力。劉鐵男在擔任發(fā)改委副主任期間，很重要的一個任務(wù)就是協(xié)調(diào)煤炭企業(yè)和電力企業(yè)的關(guān)系，在用電高峰時，要保障電力企業(yè)電煤的供應(yīng)。

劉鐵男升任發(fā)改委副主任伊始，由于2008年初雨雪冰凍、地震災(zāi)害導致電力設(shè)施損毀嚴重，再加上保奧運用電可靠性要求高，遇到了當年夏季電煤供應(yīng)矛盾極度突出的局面。劉鐵男當時四處調(diào)研，座談，協(xié)調(diào)各種關(guān)系，電廠、煤炭企業(yè)、石油企業(yè)以及港口他都要去協(xié)調(diào)。煤電矛盾一直是個棘手的事情，這很考驗協(xié)調(diào)能力。自2008年起，劉鐵男開始主抓煤電油運工作，一直至今。劉鐵男在擔任發(fā)改委副主任期間，很重要的一項任務(wù)就是協(xié)調(diào)煤炭企業(yè)和電力企業(yè)的關(guān)系，尤其是在用電高峰時，要保障電力企業(yè)電煤的供應(yīng)。可以說，煤、電、油、氣、運銜接，是劉鐵男涉足能源領(lǐng)域的開始，同時也足夠作為其執(zhí)掌能源局的資本。對電力和煤炭頗為熟悉的劉鐵男曾多次表示，中國能源結(jié)構(gòu)至少存在兩個方面矛盾。一是我國火電比重大，核電、新能源比重低的問題，煤炭工業(yè)已難以支撐快速發(fā)展的火電能力；二是能源工業(yè)已難以支撐高耗能產(chǎn)業(yè)的過快增長。

劉鐵男稱，電煤之間的矛盾，表面上看是供需失衡，實質(zhì)上是發(fā)展方式粗放、結(jié)構(gòu)不合理、體制機制不完善等深層次矛盾在國內(nèi)外新形勢下的凸顯和激化。他表示，要解決這些問題，需要遠近結(jié)合，標本兼治，繼續(xù)從增加有效供給、控制不合理需求、結(jié)構(gòu)調(diào)整和理順價格等方面采取措施。或許正是在這一棘手問題上表現(xiàn)出的領(lǐng)導能力，使得劉鐵男最終脫穎而出，成為國家能源局局長的接班人。

對于這位新任中國能源掌舵人來說，擺在眼前的中國能源擔子并不輕松。最近幾年間，在中國能源價格改革、推動電力體制改革、打破壟斷、推進新能源發(fā)電的商業(yè)利用方面，能源主管部門一直是輿論關(guān)注的焦點。分析認為，由于本身職責所限，國家能源局難以在價格、市場化改革等方面有大作為。但從長遠看，如何在這些方面獲得突破對能源局來說尤為重要。

新一任的能源局局長面臨諸多任務(wù)。一是2020年我國非化石能源占一次能源消費總量比重達到15%；二是2020年我國單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%—45%。此外，新一任能源局局長上任后還面臨著另一個挑戰(zhàn)，現(xiàn)行能源管理體制職能分散、權(quán)力交叉。中石油、中石化、國家電網(wǎng)、五大電企等央企均與能源局平級，再加上其他部委的參與，作為副部級單位，國家能源局權(quán)力空間不足，沒有改革決策權(quán)，只有建議權(quán)。這種局面已經(jīng)不能夠適應(yīng)中國經(jīng)濟進一步發(fā)展對能源業(yè)的要求。接力棒傳至繼任者劉鐵男手中，能源改革難題能否終結(jié)，拭目以待。

張國寶曾公開表示，國家能源局并不謀求定價權(quán)，其職責是負責擬定和組織實施能源行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和標準，并承擔國家能源委員會辦公室的工作。

但是國家能源局工作開展極其“不順”，“名義權(quán)力”和“實際權(quán)力”存在偏差。在2009年年初全國能源工作會議上，張國寶提到，國家能源局要掌管全國能源工作面臨五個困難，包括缺乏實施行業(yè)管理的手段和資源。他舉例說，煤炭行業(yè)管理的五個許可證沒有一個在國家能源局；核電廠運行操控員考評在國家能源局，但發(fā)證在國家核安全局。中央層面，難以擺脫多頭治理的頑疾；地方層面，觸動地方利益的改革遲遲推不下去。

過去幾年間，中國能源改革舉步維艱；火電領(lǐng)域，由于煤電頂牛的長期存在，政府出手干預(yù)，改革的推進屢屢受挫；2008年，一場特大雨雪災(zāi)害也將中國脆弱的能源供應(yīng)體系打回了原形。對于未來的能源改革，分析稱，從劉鐵男繼續(xù)兼任國家發(fā)改委副主任一職來看，能源體制改革和價格改革，依然需要服從于經(jīng)濟運行大局。

根據(jù)國家能源局的三定方案，能源定價權(quán)被保留在國家發(fā)改委價格司，國家能源局不具有價格決策權(quán)，只能對價格問題提出自己的建議和意見。由于職能定位問題，能源局無法在價格改革等領(lǐng)域取得突破，將中國能源領(lǐng)域存在的問題都怪罪到能源局頭上，是不公平的。能源局主要的任務(wù)還是保證能源供應(yīng)。從保證能源供應(yīng)、提高可再生能源比例上來看，能源局已經(jīng)做得不錯。

在能源局三定方案中，戰(zhàn)略規(guī)劃和法規(guī)成為國家能源局的主要工作指向。然而作為一個能源生產(chǎn)和消費大國，中國至今沒有建立起一套能源法律體系。《能源法》自2006年開始醞釀，至今不見蹤跡，《煤炭法》、《電力法》的修訂遲遲無法跟進，《石油天然氣法》還處在研究階段，《核電管理條例》、《水電開發(fā)管理條例》等一系列政策法規(guī)依舊沒有出臺。

作為能源局第二任掌門人，發(fā)改委系統(tǒng)出身的劉鐵男，能否為中國能源行業(yè)搭建起完整法律體系？以能源“十二五”規(guī)劃為例，根據(jù)政府承諾，到2020年非化石能源的占比將達到15%，其中9%由水電完成。按照能源局的能源“十二五”規(guī)劃，到2015年非化石能源的占比要完成11.4%，所以水電在“十二五”期間必須大規(guī)模上馬。在1月6日的能源工作會議上，加快水電開發(fā)成為2011年能源局25項工作計劃之一，要求全年水電新開通規(guī)模達到2000萬千瓦以上。

然而水電開發(fā)一直飽受爭議，由于涉及到移民、生態(tài)保護和環(huán)境污染等因素，在“十一五”期間基本沒有新項目審批，特別是2007年后大型水電站的核準一度停滯。2011年將大規(guī)模開禁水電，勢必再次引來環(huán)保人士和有關(guān)部門的非議。如果處理不好，水電開發(fā)難以進行不說，到2020年非化石能源的占比將達到15%的目標也恐難完成。

此外，由于過去幾年間，石油、電力、煤炭等傳統(tǒng)能源行業(yè)越來越集中，壟斷力量已經(jīng)成為能源體制改革和價格改革進一步推進的主要障礙之一。劉鐵男接手能源局后，如何在這些行業(yè)中推動改革，將是其面臨的重大考驗。而對于太陽能、風電等新能源領(lǐng)域，如何協(xié)調(diào)已經(jīng)崛起的民營企業(yè)和原有的國家隊利益，也是一大難點。

打破壟斷、提高新能源比例，都是解決能源供應(yīng)，改善能源利用結(jié)構(gòu)的重要手段。專家稱，劉鐵男在位期間如果能成功將能源局升格為能源部，無論是對于能源局還是整個中國能源體制來說，都是重大貢獻。

外界把成立“能源部”作為理順能源管理體制的最大依托，這也將是能源局下一步最大的懸念。2010年1月27日，由國務(wù)院總理溫家寶、副總理李克強分任正副主任的國家能源委員會成立。但是，能源委只是一個協(xié)調(diào)機構(gòu)而非職能部門，能源領(lǐng)域的一些深層次矛盾難從根本上解決。

在地方，能源管理體制亦分散無序。以煤炭為例，山西將煤炭工業(yè)局升級為煤炭工業(yè)廳，重慶重新組建煤炭工業(yè)局，河南、吉林、貴州、云南、寧夏等5省(區(qū))撤銷了煤炭管理機構(gòu)，將職能分到工業(yè)和信息化部門和安全生產(chǎn)監(jiān)管部門；更多省份將煤炭管理職能分散在工信、發(fā)改委、安監(jiān)等系統(tǒng)內(nèi)。一位地方煤炭企業(yè)負責人說，2009年企業(yè)收到500份由不同部門下發(fā)的“安全管理文件”；國資委、發(fā)改委、國稅、地稅、安監(jiān)局、工商、地礦局、國土資源、質(zhì)檢等多個部門均對煤炭企業(yè)有監(jiān)管權(quán)。

有鑒于此，有改良派學者再次呼吁成立能源部，放權(quán)給能源局，將定價權(quán)、市場準入、項目審批等職能劃給能源局；強化原本分散的職能，加強石油、天然氣和電力這幾大壟斷行業(yè)的監(jiān)管。

2011年政策掃描：

◆繼續(xù)推進煤礦企業(yè)兼并重組和關(guān)閉整頓小煤礦，鼓勵煤、電、運一體化發(fā)展和煤炭企業(yè)強強聯(lián)合

◆加快推進江蘇、大連、山東、珠海、寧波5個LNG接收站建設(shè)，把天然氣儲氣庫、LNG接收站與全國天然氣骨干管網(wǎng)互通互聯(lián)

◆在北京、天津等地開展電網(wǎng)智能化試點，在上海、深圳等城市建設(shè)電動汽車配套充電設(shè)施

◆嚴控在東部沿海地區(qū)新、擴建燃煤電站。繼續(xù)開展“上大壓小”工作

◆爭取開通建設(shè)紅沿河二期、田灣二期等項目，保持新開工核電機組9臺左右

◆加快開發(fā)水電，全年水電新開工規(guī)模達到2000萬千瓦以上

◆繼續(xù)建設(shè)大型風電基地，爭取并網(wǎng)風機累計達到5500萬千瓦

◆積極推進能源法、煤炭法(修訂)的審查修改，抓緊核電、國家石油儲備和天然氣基礎(chǔ)設(shè)施管理立法；研究修改電力法，制定實施可再生能源配額管理辦法