3月19日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第七次會議，敲定石油天然氣管網運營機制市場化改革，組建國資控股、投資主體多元化的石油天然氣管網公司，全面深化油氣體制改革終于進入總攻時刻。

2017年5月，中共中央、國務院印發了《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，確定了：“改革油氣管網運營機制，提升集約輸送和公平服務能力。分步推進國有大型油氣企業干線管道獨立，實現管輸和銷售分開。完善油氣管網公平接入機制，油氣干線管道、省內和省際管網均向第三方市場主體公平開放。”的改革任務。

經過近兩年的不斷努力，克服重重困難，國務院各有關部門最終落實了實施這一改革的具體方案。在權衡各種利弊，確保整個油氣改革按照黨的十八屆三中全會確定“市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的方針，抓關鍵環節，“獨立中間，盤活兩頭”，制定了將中石油、中石化和中海油管網資產剝離，由國家注入資金，組建國資控股、投資主體多元化，獨立運營的國家油氣管網公司。

為何要組建國家油氣管網公司

建國70年來，特別是改革開放40年，我國的國土基礎設施建設走到了世界的前例，為國家經濟社會持續發展奠定了堅實基礎。無論是高鐵、高速公里，還是機場、碼頭；無論是水利工程、輸水工程，還是高壓電網、通訊網絡，全部處于世界領先水平。甚至，城市天然氣配氣管網建設也發展迅速。唯獨油氣長輸管道，特別是天然氣干線管道建設，存在典型的“不平衡不充分”矛盾，難以滿足人民群眾對美好生活的向往。

據媒體測算，截至2017年底，我國建成運行的長輸天然氣管線總里程7.4萬公里，但國土干線管道密度只有7.3米/平方公里，僅達到美國的1/8、法國的1/9、德國的1/10。美國國土面積與中國相近，天然氣管網達到390萬公里，其中干線管網超過40萬公里，有100多家企業在投資經營。美國頁巖氣的快速發展，就是得益于全美密布的天然氣管網。

對比2016年數據，原油管道：美國8.4萬公里，俄羅斯7萬公里，加拿大3.6萬公里，中國1.9萬公里，利比亞居然也有1萬公里；成品油管道：美國10萬公里，俄羅斯2萬公里，中國2萬公里，印度1.7萬公里，加拿大1.5萬公里；天然氣干線管道美國42萬公里，俄羅斯19萬公里，加拿大6萬公里，中國4.8萬公里，烏克蘭4萬公里。由此可見，中國的差距還是比較明顯的。

管道建設不足帶來諸多矛盾，一方面是下游供氣配套難以滿足能源結構轉型、治理環境污染和人民提高生活質量的要求；另一方面是上游油氣開發利用受制，尤其各種非常規天然氣，例如，煤層氣、煤制氣、高爐焦爐氣甲烷化、生物質天然氣等產業發展和資源利用都受到制約。

除了輸氣能力不足的矛盾，輸氣管道的利用效率也受到影響。之前有三大公司建設的管道主要服務于自身企業需求，從設計之初三方就基本未考慮互聯互通，降低了輸氣管網、LNG接受站等及配套設施的使用效率，資源配置無法優化。三大公司也是兩難，向市場競爭對手開放管道資源，就等于將市場拱手相讓，企業無論是完成國資委要求他們做大做強任務，還是資本市場對業績的要求都是存在矛盾的。

這種模式還浪費了大量管道路由資源。蜀道難，難于上青天。“川氣出川”工程也稱“川氣東送”，中石化投資626.76億元，該工程西起四川達州普光氣田，跨越四川、重慶、湖北、江西、安徽、江蘇、浙江、上海6省2市，管道總長2170公里，年輸送天然氣120億立方米。當初只是考慮了中石化普光氣田8916億立方米資源量的外送，后來沒有想到中石化在重慶涪陵又發現了大量的頁巖氣資源，資源量2.1萬億立方米。2017年中石化在該項目的產能就達到年產100億立方米，未來還有進一步擴大產能的條件；最近，中石化在四川盆地的威遠、榮縣探明儲量1247億立方米的頁巖氣田，今年將建成10億立方米產能；在丁山、東溪區塊，中石化4270米頁巖氣層試獲日產31萬立方米高產氣流，成為國內首口埋深大于4200米的高產頁巖氣井，又一個千億方級氣田或將到手。中石油也在四川盆地發現了大量常規和非常規天然氣資源，由于輸氣能力的限制，制約了四川盆地天然氣的開發進度。

不僅是中石化遇到這樣問題，中石油在西氣東輸上也面臨同樣窘境。西氣東輸已經建設了一線、二線、三線，現在要建設四線，每條線都是根據上游當時的氣源資源供應能力建設，沒有長遠考量，在一些地方形成了多線并行的情景，在一些節點上形成了過于集中的瓶頸。現在來自西部的中亞D線、新疆和青海天然氣開發、計劃中的中俄西線都需要再建新的輸氣能力，有些節點的路由也成為未來的制約因素，同時也成為安全的巨大隱患。

油氣企業建設自己的管道，要根據自己的資源、市場和盈利要求，常常不能看的那么遠，也不能兼顧別的企業利益，造成重復建設和發展空間不足等問題自然在所難免。如果有機制能統籌多方長遠規劃建設，不僅可以節省大量土地和路由資源，也可以大幅度降低輸氣成本，也是業界長期呼吁需要解決的關鍵問題。

在全國天然氣上游供應能力上，中石油、中石化和中海油約占市場總量的98%。在全國17個投運LNG接收站三大油占總能力90%；在油氣管道主干線中，三大油約占95%。天然氣長輸管線按里程計算，中石油占69%，中石化占8%，中海油占7%，其他企業占16%。基本上是解決了三桶油的問題，就可以解決全局的矛盾。

根據剛剛修訂的國家能源局《石油天然氣規劃管理辦法》，跨境、跨省干線原油、成品油、天然氣管道納入國家石油天然氣規劃，并提出按照“全國一張網”的理念優化布局，統籌協調沿線經濟發展，突出近期、兼顧長遠、整體規劃、分步實施，提升管網輸送能力，擴大管網覆蓋范圍，加強管網互聯互通，及時消除管輸瓶頸。

國家能源局確定的這些方向固然非常必要，但是企業的利益格局無法支撐。這些體量巨大的縱向一體化超級央企，根本不會理會你國家發改委和能源局的什么政策導向，其實上述政策國家主管部門早已有之，但是胳膊擰不過大腿。不進行能源體制革命，不改變縱向一體化壟斷根據，問題是無法從根本上解決的。

三大油承受了大量管網、接收站建設的投資壓力，在一定程度上也影響了在上游勘探開發的資金投入能力。自然資源部公布我國油氣資源儲量，石油、天然氣和煤層氣勘查新增探明地質儲量都呈現了下降趨勢。2017年石油勘查新增探明地質儲量從2012年的15.22億噸降至2017年的8.77億噸，天然氣從9610億立方米降至5554億立方米，煤層氣從1274億立方米降至105億立方米。我國礦產勘查開發投入已是連續5年下降，累計降幅達40%。2017年石油新增探明地質儲量連續兩年降至10億噸以下，天然氣新增探明地質儲量同比降低兩成。長此以往，不僅三大公司將陷入無油氣資源可采，國家能源安全也將徹底陷入雪上加霜的境地。

按照十三五規劃，2020年我國天然氣要占一次能源的10%，綜合保供能力應達到3600-4167億立方米。2018年全國天然氣消費2803億立方米，今明兩年，每年都要至少增加400億立方米，而新增的天然氣必須有管道輸送才能落實，管道建設跟不上就會成為發展瓶頸。從2016年以來，全國管網投資持續下降，2017年和2018年天然氣銷量實現較快發展，完全依托于前些年的投入，如果這種局面繼續下去，未來幾年的天然氣市場將會受制于管網建設的滯后，新管網公司的組建已經是刻不容緩拖無可拖。

2019-2025年期間，包括來自俄羅斯和中亞進口天然氣、四川盆地常規氣和頁巖氣、中西部煤層氣和煤制氣等氣源增量，以及在建將建的中俄東線、中俄西線、中俄蒙管線、中亞D線等進口輸氣管線，西氣東輸四線、川氣東送二線及多條煤制氣輸氣管道的建設。同時，每年以千萬噸計快速增長的LNG進口，也需要大量主干網將這些資源輸送到終端市場。

根據國金證券測算，我國在2019-2020年和2021-2025年已經規劃的分別有2.8萬和5.9萬公里天然氣管道要建設，按干線管道投資1323萬元/公里計算，天然氣管道建設累計投資額將達到11.5萬億元，這大大超出了三大公司的實際承受能力。而沒有這些管道的投入運行，三大公司的發展也形成極大的制約。

如何組建國家油氣管網公司

根據有關專家介紹，新管網公司的建立將分三階段實施：1、中石油、中石化和中海油將旗下管道資產及員工剝離，并轉移至新公司，再按各自管道資產的估值厘定新公司的股權比例；2、新管網公司被注入資產后，國家將進行注資，并擬引入社會資本，包括國家投資基金及民營資本，新資金將用于擴建管網；3、新管網公司將進入資本市場上市，為尋求穩定收益的資金提供投融資渠道。

三大油氣公司都是上市公司，將上市公司的資產剝離是需要做大量工作的。首先，需要對三大油氣公司管網資產的界定和估值，是按照資產原值評估，還是按照收益評估？國家發改委早在2016年就印發了《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運輸定價成本監審辦法（試行）》，為后繼的改革埋下了伏筆。改變了天然氣管道運輸價格“一線一價”的定價辦法，確定了“準許成本加合理收益”的定價原則。綜合考慮我國天然氣管道發展現狀、未來管道投資建設需要，以及下游用戶承受能力，確定天然氣管道運輸的準許收益率明確為稅后全投資收益率8%。

2017年上半年發改委價格司完成了對13家天然氣跨省管道運輸企業的定價成本監審，剔除了與天然氣管道運輸業務不相關、不合理的資產和成本費用。這些管道的準許成本基本確定，稅后8%的全資收益也已確定。經過2018年一年的運營，相關的投資界線和收益水平都基本確定，以此作為估值不會影響投資人的利益。而從上市公司剝離的資產仍作為上市公司在新建管網公司的股份，收益也不會影響投資人的收益。

在西方發達國家，天然氣管網的投資收益一般只有6%。全資8%的稅后收益已經非常不錯，在還本付息之后的股本金收益將高達30%以上。因為，天然氣管道的使用壽命非常長，如果管理得當，50年是沒有問題的。在北美有的管道運行超過70年仍完好無損，俄羅斯和歐洲也有很多管道運行至今超過50年。1967年前蘇聯建成投產了兩條跨國管道，一條輸往捷克、德國、法國、瑞士等國家；另一條輸往奧地利、意大利、匈牙利等多個歐洲國家。管道全長4451公里，管徑1220毫米，設計壓力8.4兆帕斯卡，輸氣能力為240億立方米/年，這些管道至今都在運行，況且技術又進步了50年。

新管道公司將是一個資本規模巨大的企業，《經濟參考報》估算，若按照“三桶油”各自運營管道資產的評估，新公司估值預計在3000-5000億元，加上超過50%的國家注資和社會融資，資本規模將超過萬億。這種資本規模巨大，同時具有巨大發展前景和穩定收益率的企業是社保基金和各種保險基金、企業退休年金、組合投資基金、銀行長期存款都是非常理想的投資標的。新公司將具有良好融資能力，無論是貸款還是發債，不僅中國的投資機構會趨之若鶩，國際基金也會蜂擁而至，對于人民幣國際化和擴大國際融資能力會起到積極作用，為擴大高水平對外開放將具有積極意義，為中國進一步融入世界提供了一個利益交融的契合。

未來，新的管網公司還具備進入資本市場進行股權融資和上市融資的良好條件。一旦進入資本市場，其規模和穩定性，將在中國股市中占據舉足輕重的地位，對于穩定經濟，穩定主板市場，降低股市波動性會產生積極效果。

對新建國家管網還有那些顧慮

國家管網公司會不會成為另一個壟斷企業？

每當出現一個超大型國有企業，大家總會有這一那樣的擔心。國家管網公司會不會成為另一個國家電網？規模巨大的國家電網曾經是中國電力市場化改革中碰到的一個難題，大家的擔心不無道理。在成立國家管網方案一出臺，就有專家表示了擔憂。其實，這一擔憂改革方案的設計者也是充分考慮到的。首先，國家管網公司是產業鏈中游的專業化公司，不是一個行業縱向壟斷企業，不是只有這一家公司可以獲得跨省長輸管網經營權，其他企業如果上游有資源，下游有市場，資金能落實，符合國家規劃，也可以進行長輸管線建設，只要不是上中下游一體化運營就行。在市場機制比較完善的國家，沒有一個國家允許企業縱向一體化壟斷的，這不僅不利于市場公平競爭，也為監管出了難題。

此外，國家管網不會向電網公司面對終端用戶銷售，它只對上游的氣源企業和下游的燃氣公司和大用戶，它的收益率也是要被嚴格監管的。當然，為了提高管網利用水平，管網公司必然會根據市場規律對用氣特性不同的企業制定相對有區別的價格機制。在美國，管輸公司會給用氣波動小，用氣持續穩定且用氣量大的電力用戶更低的價格，大工業用氣項目其次，而用氣波動大的城市門站價格就會高于電力和大工業用戶，這一方面會反映天然氣的能源商品屬性，另一方面也可以優化資源配置，提高管輸能力，從而降低所有用戶的輸氣成本。投資是固定的，經營收益是限定的，輸氣能力是給定的，輸氣量越大效益越好，輸氣價格也可以更低。

油氣管輸與生產銷售分離是否影響供應安全？

英國的天然氣以前也是由一家集天然氣勘探開發、采購、輸配及分銷于上下游縱向一體化的國有企業獨家經營，即英國天然氣公司（BritishGas，BG）。1982年，撒切爾政府曾試圖對天然氣市場進行改革，打破BG對市場的壟斷，但決心不夠效果不彰，至1985年BG的市場占有率依然是100%，其他競爭對手根本無法進入市場，競爭格局也無法實現。1993年10月英國實現了管網剝離；1993年，BG將輸送和銷售分開結算，BG被分成了BGE和BGT兩家公司；1994年，BG根據政府要求，設立獨立管道輸配子公司Transco；1997年，將天然氣零售業務剝離為新公司Centrica。在多次拆分剝離中，員工的歸屬的公司雖然發生多次變化，但員工的崗位并沒有變，責任也沒有變化，經驗證明如果管理得當是可以保證改革穩定過度的。

歷史上五大發電公司和國家電網、南方電網的拆分也沒有影響電力供應的安全。都是國有企業，對這些企業和員工的覺悟和責任心我們應該有充分的信心，況且還是成建制地劃歸新公司，還有基層黨組織的堡壘作用，安全問題我們應該有充足的信心。

就宏觀而言，2018年中國石油對外依存度升至69.8%，原油產量連續第幾年下滑，從2014年的2.114億噸，跌至2018年的1.89億噸，原油實際對外依存度早已經超過70%。當初，國家把資源都劃給了三大油氣公司，目的就是為了保障國家石油安全。但時至今日，對外依存持續上升，超過了美國原油對外依賴67%的歷史最高值。天然氣對外依存也上升到45.3%，而且對外依存度還在快速增長。中國能源安全如劍懸頭如芒在背，還有什么情況會比目前的狀況更不安全？中國油氣體制不改革，安全問題只會不斷加劇。

成立獨立運營的國家管網公司是否有利于盤活兩頭？

中國油氣行業以全球50%的油氣從業人員，使用了全球30%的油氣勘探開發裝備，僅實現了1.5%的原油探明可采儲量和4.4%的原油產量；2.8%的天然氣探明可采儲量和4.1%的天然氣產量，生產效率之低讓人難以想象。

最近碰到一些油氣企業的同志，他們從基層走訪回來，普遍的觀點都是不改不行了。過去，石油工人是一個多么榮耀的崗位，在油田就業是非常好的工作，周邊的姑娘千方百計想嫁入油田。現在是“有女不嫁油田郎”，不僅周邊的姑娘不愿意，連油田自己的子女也不愿嫁個石油工人。基層員工的收入實在是太低了，一些派不上活兒的員工只有1-2千元，有的甚至只有幾百元的月收入，即便就是派上活兒了，也不過幾千元。全國人民都在“一個不能少”地奔小康，可是很多石油工人的家庭卻掉了隊。

石油和天然氣在中國不是沒有市場，也不能說不是沒有資源，造成這個困局的根本原因就是行業過于封閉，高度壟斷一體化的體制導致外部的資金和創新都進不來，生產效率上不去，員工的創造性發揮不出來。美國打一口頁巖油氣井只需要100多萬美元，我們需要超過5000萬人民幣，就算我們的資源條件再不好，比美國高一倍或高兩倍，現在整整高了近7倍。

經過這么多年，這么多專家對油氣改革的深入研究，結合諸多國家市場化改革的經驗，徹底打破油氣企業縱向一體化的壟斷格局是解決問題的關鍵。只要有企業能上中下游通吃，就沒有企業可以與其競爭，也就沒有更多的資金流入，更不會有萬眾創新的局面，最終結果就是把這樣一個王鐵人一代人創建的功績赫赫的石油行業，變為舉步維艱的老大難。

習近平同志說：“當前，很多重大改革已經進入推進落實的關鍵時期”。他要我們牽住改革的牛鼻子，而油氣改革的牛鼻子就是打破縱向一體化壟斷。電力行業的改革雖然還不是那么完善，仍有很多不盡人意之處，但與油氣行業相比，電力確保了國家經濟社會快速發展，電源、電網都沒有拖國家發展和安全的后腿，不僅不存在對外依存的問題，火電、水電、風電、光伏和核電都是全球的引領者，所有的關鍵技術和供電安全都牢牢掌握在自己手里，而這一切都是從“廠網分開”開始的。

深改委確定的：“推動石油天然氣管網運營機制改革，要堅持深化市場化改革、擴大高水平開放，組建國有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網公司，推動形成上游油氣資源多主體多渠道供應、中間統一管網高效集輸、下游銷售市場充分競爭的油氣市場體系，提高油氣資源配置效率，保障油氣安全穩定供應”。我們必須堅決執行這一改革的既定方向不動搖。