——訪中國煤炭經濟研究院院長、《加快推進我國煤炭稅費制度綜合改革研究報告（修改稿）》課題組組長岳福斌

《加快推進我國煤炭稅費制度綜合改革研究報告（修改稿）》自3月8日起在本報連續刊發后，在煤炭行業及相關行業中引起強烈反響。3月15日，記者采訪了中國煤炭經濟研究院院長、該報告課題組組長岳福斌，探究報告背后的故事。

記者：您是在什么情況下開始著手研究煤炭稅費問題的？

岳福斌：我研究煤炭稅費問題比較早。可以說，煤炭稅費問題是我研究煤炭經濟的起點。

2003年初，我到內蒙古伊泰集團調研，該集團董事長張雙旺向我反映了鐵路建設基金不合理的問題。當時，煤炭行業幾乎全行業虧損，直接影響國家的能源安全和國民經濟的安全。隨著市場化改革的不斷深入，鐵路作為一個產業部門，由另外一個產業無償提供資金來支撐其建設和發展，是不符合市場經濟規律的。為了解決這個問題，我拜訪過原鐵道部副部長和最早提出收取鐵路建設基金方案的設計者，還多次到主要產煤省（自治區、直轄市）進行調研，最后提出了取消鐵路建設基金的研究報告，在《中國煤炭報》上發表。此報告引起了社會的廣泛關注，中央電視臺新聞節目也做過深入的報道。

2004年，我開始系統研究煤炭現行稅收政策，發現1994年的稅改實際上增加了煤炭企業的負擔。2005年，我完成了煤炭企業稅收問題的研究，曾召開過一次規模不大但層次很高的研討會，時任國家發改委能源局副巡視員吳吟、財政部財政科學研究所所長賈康等參與了討論。

記者：此次報告出臺有什么深層次背景？

岳福斌：去年上半年，財政部和國家稅務總局提出加快推進煤炭資源稅改革并計劃今年初全面實施。煤炭資源稅改革是必要的，但首先要有正確的目的，如果僅僅為了財政增收，此時推出就不妥。在煤炭企業稅費負擔很重的情況下，任何可能增加企業負擔的改革措施都應該慎之又慎。

2011年11月以來，煤炭產業的經濟形勢急轉直下。截至2012年底，大約有20%的煤炭企業已經出現虧損。在這種情況下，如果還只做加法不做減法，增加資源稅是不合適的。資源稅可以增加，但前提是要取消各種不合理的收費，先清費，再立稅，這是當初的想法。隨著稅費問題研究的不斷深入，我們發現，煤炭稅費制度問題不僅僅是一個資源稅問題，比如所得稅征繳比重偏高，增值稅抵扣不足，而且很多方面都存在收費過濫、稅“費”化、費大于稅的問題。據初步統計，僅涉煤的的稅費種類就不少于109種，“比梁山好漢還多”。

煤炭稅費制度改革的研究報告是“十年磨一劍”，我們思考、研究這個問題，伴隨著煤炭產業從全行業虧損到進入10年黃金發展期，再到進入目前的低谷期，整整是一個完整的周期。

記者：為什么對煤炭稅費問題傾注這么多心血？

岳福斌：煤炭稅費問題，是一個早應該解決的遺留問題，但由于煤炭經濟形勢好轉，矛盾被掩蓋，企業也都忍受了。企業可以忍受，我不能忍受，因為我是搞理論研究的，求真是我的天職。煤炭工業作為我國的基礎性產業，在國民經濟中的地位舉足輕重，用一句時髦的話說，既傷不得也傷不起。各種不合理的收費、過重的稅費負擔已經影響了這個產業的健康發展，而且后患無窮，特別是在目前國際性能源戰日益升級的情況下，更是如此。

花費10年時間研究煤炭稅費問題，還因為這個問題具有重要的理論意義和實踐意義。稅和費是兩個不同的范疇，而且不同的稅種具有不同的功能。比如，資源稅是為了調節由于資源差異性而形成的級差收入，同時體現基本國策和國家所有的自然資源有償使用原則而設立的稅種，并不單單是為了財政收入。然而，在我國的實踐中資源稅已經異化了。因此，我們有必要通過研究從理論上弄清楚，以指導政策制定和制度安排。政策對了頭，才能更上一層樓。煤炭稅費問題的研究，可以規范政府行為，樹立政府的良好形象，有利于增加財政收入，有利于提高國家宏觀調控能力，能幫助煤炭企業減輕負擔，促進煤炭企業健康發展。

記者：為了確保報告結果的準確度，在此次調查中課題組采取了哪些調查方法？

岳福斌：10年前，我剛開始研究煤炭經濟時，信息采集并不方便，主要采用實地調查法，直接到產業主管部門、產煤省（自治區、直轄市）、礦區、企業去開座談會。為了搞清各環節的收費，我們曾按煤炭物流環節，從坑口到港口進行全程考察。

客觀地講，最有發言權的還是煤炭企業的同志，與煤炭企業的管理人員個別交流是取得真實資料和信息的好辦法。許多大型煤炭企業的管理人員給了我們很多幫助。

我們還采取發放調查問卷的方式，逐地調查，摸清情況，再回到案頭，把各級政府涉煤的稅費，按環節分，按類別分，分門別類，進行比較分析也是個好辦法。

為了搞清煤炭稅費問題，能用得上的經濟學方法，我幾乎都用了。

此次報告由我牽頭，我和助理吳璘是主執筆人，后面的研究團隊由中國煤炭經濟研究院和中央財經大學稅務學院的專家學者組成。其中，中國煤炭經濟30人論壇發揮了重要作用。為了寫好這個研究報告，該論壇曾經專門舉辦過一次以“加快推進煤炭稅費制度改革”為主題的內部研討會。這次研討會對此次報告的完成功不可沒。

記者：從報告看，全國各地煤炭企業的稅費負擔是有地域差異的，依您看差異有多大？與其他能源行業相比，煤炭行業的稅負處在什么水平？

岳福斌：從研究結果看，煤炭企業的稅費負擔是有地域差異的，北方煤炭主產區的稅費負擔比南方重。企業隸屬關系不同，稅費負擔也不同，央企的稅費負擔相對偏輕，大中型省企的稅費負擔偏高，小企業的稅費相對也偏輕，呈棗核狀分布。收費是政府行為，對于央企，地方政府插不上手，大中型非央企則成為地方政府主要收費的對象。從再生產鏈條上考察，流通環節的費種多費額高，尤以鐵路部門收費為甚。

在研究報告中，我們就目前我國相關工業類產業狀況做了系統比較。結果表明，我國煤炭產業的稅費負擔是最重的。要強調的是，在“稅”的方面，石油產業的負擔是最重的，煤炭產業緊隨其后。而在“費”的方面，煤炭產業的負擔要遠遠高于其他產業，包括石油產業。石油產業具有中央壟斷的特點，地方政府無法插手；而煤炭產業則不同，產業主體主要在地方，必須聽地方的。把稅費兩方面放在一起，煤炭產業的稅費負擔是最重的。

記者：“清費”與“正稅”這一觀點是怎么提煉出來的？

岳福斌：通過研究，我們基本摸清了煤炭企業稅費問題的癥結，也形成了煤炭稅費下一步改革的整體思路。在整個研究過程中，國家能源局主管領導的重視和正確指導是報告完成的關鍵因素。國家能源局副局長吳吟一直關心這個問題的研究進展情況，多次過問。這其中還有一個故事。在原來的報告中，我們的提法一直是“堅持以清費立稅為主線”。這種提法在理論上并不存在問題，但從字面上給人的感覺好像是“費”轉“稅”。實際上，煤炭稅費改革含有“費”轉“稅”的因素，但主要目的還是清費，“清費立稅”不能準確體現本次稅費制度改革的本質。

當我把這種提法不夠科學的問題反映給吳吟后，他建議把“清費立稅”的提法改為“清費正稅”。所謂“清費”，是指在理清各種涉煤收費的基礎上，加以科學論證后取消所有不合理收費。所謂“正稅”，是指在清費的基礎上，正本清源，完善稅制，徹底解決稅費界定不清問題，建立健全相應的稅收制度。“清費”是“正稅”的前提和條件，只有把“清費”的基礎性工作做好，才能保證“正稅”工作的順利開展。因此，必須堅持“清費”與“正稅”并舉，“清”字當頭，“正”在其中，不能單邊推進。

記者：想解決這一問題，必然牽涉各方利益，僅憑政府發文是遠遠不夠的，您覺得目前這一問題卡在哪里？最好的解決方式是什么？

岳福斌：近10年來，黨中央、國務院一直在推進煤炭稅費制度改革，特別是對清費問題更是高度關注。本世紀初，在我們提出取消鐵路建設基金的時候，國務院已經對一批不合理的收費（包括基金）有了明確的取消取向。去年，國務院辦公廳也專門發過文件，要求清查取消亂收費。但是，只聞雷聲不見下雨，遲遲得不到落實。實踐證明，原則的動員已經顯得蒼白無力。自己設文收費，再讓自己取消，等于自己割自己的肉，等于把已經吃進嘴的肉再吐出來，這種疼痛與不情愿使得紙面上的動員難以奏效。

鑒于這種情況，我們才提出來要利用中國的行政特點，在黨中央和國務院成立部際領導小組，由上一級政府著手解決下一級政府濫收費的問題，逐層清查。具體的方案已經在報告中有了制度性的設計。

此外，還要補充一個方法，建議中央給予煤炭企業拒絕濫收費的權利。由中央出臺明確取消的收費目錄，若地方政府沒有取消，煤炭企業有權拒交。利用停收和拒交雙管齊下的方式，徹底解決濫收費問題，可能是好辦法。

記者：就您來看，這個問題要解決需要經過幾個階段？需要多長時間？

岳福斌：無論從國際國內政治形勢，還是從宏觀、中觀、微觀經濟發展的角度看，都已不允許濫收費問題長期存在。問題多拖延一天，就對煤炭產業和國家安全多一分威脅。隨著政府換屆，解決煤炭稅費問題的有利因素更多了。

煤炭稅費制度綜合改革是一項系統工作，要解決的問題由來已久，而且牽涉諸多利益主體。此次煤炭稅費制度的綜合改革，是一次利益格局的大調整，必然會觸犯一些利益主體的切身利益。改革處理過急，也會產生或派生出一些新的社會問題。所以我們提出，要進一步進行調查研究，做深入細致的分析，提出多種解決方案，廣泛聽取意見，制定新的稅費制度，再進一步通過論證和召開聽證會的方式，對新制度進行完善。最后再重拳出擊，果斷解決。在執行中堅決杜絕上有政策下有對策、有令不行有禁不止的事情發生，樹立政府的行政威信。

此外，一定要解決好在煤炭稅費制度改革中出現的新問題。例如，原來收費部門的撤并問題、收費人員的分流問題及依靠這些收費而生存的財源斷流問題。

世界上沒有免費的午餐，也沒有不承擔成本的改革。因此，我們要從組織上、人力資源的調配上、財政資金的預算上做好準備。