透過《意見》所明確的深化改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體思路和主要任務(wù)等，既體現(xiàn)了對油氣資源回歸能源商品屬性的客觀要求，又堅持了問題導(dǎo)向、市場化方向及底線思維的原則，突出了理順政府、市場、企業(yè)三者關(guān)系，推進全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的放寬準入與加強行業(yè)監(jiān)管并重，重在釋放競爭性環(huán)節(jié)市場活力和骨干油氣企業(yè)活力，提升資源接續(xù)保障能力、國際國內(nèi)資源利用能力和市場風(fēng)險防范能力、集約輸送和公平服務(wù)能力、優(yōu)質(zhì)油氣產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)能力、油氣戰(zhàn)略安全保障供應(yīng)能力、全產(chǎn)業(yè)鏈安全清潔運營能力，實現(xiàn)保障安全、保證供應(yīng)、保護資源、保持市場穩(wěn)定的目標。

一、奔著解決問題去，是深化油氣體制改革的根本

改革本身不是目的，本質(zhì)上是為了解決問題。只有先找準問題、正視問題，然后直接奔著問題去，改革才能有的放矢，取得成效。那么，我國油氣行業(yè)面臨的主要問題是什么呢？

首先，國內(nèi)石油和天然氣的生產(chǎn)能力遠遠不能滿足消費增長需要，對外依存度持續(xù)攀升，2016年已經(jīng)分別達到64%和36%左右，預(yù)計到2020年將達到67%和39%，國家油氣能源的安全形勢不容樂觀，迫切需要提升資源接續(xù)保障能力、國際國內(nèi)資源利用能力、油氣戰(zhàn)略安全保障能力。《意見》中提出的“體現(xiàn)能源商品屬性”并不是對油氣戰(zhàn)略屬性的否定，而是要通過商品化、市場化改革，進一步增強國內(nèi)保障供應(yīng)能力，任何改革都不能觸及保障國家能源安全的底線。

其次，我國油氣體制歷經(jīng)多次調(diào)整，對推動油氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大起到了歷史性的作用，但長期積累下來的深層次矛盾和問題也日益凸顯，特別是上游業(yè)務(wù)準入門檻高，礦權(quán)流轉(zhuǎn)和退出機制不健全；流通領(lǐng)域競爭性環(huán)節(jié)開放不夠充分；下游加工環(huán)節(jié)結(jié)構(gòu)性矛盾突出，一方面總體產(chǎn)能嚴重過剩，另一方面國家急需的高端油品還要大量從國外進口；價格形成機制不完善；國有油氣企業(yè)內(nèi)生動力不足；政府監(jiān)管存在“越位”或“缺位”等，迫切需要發(fā)揮好市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，為實現(xiàn)油氣行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展注入新的動力和活力。

二、解放生產(chǎn)力、增強供給能力，是深化油氣體制改革的關(guān)鍵

深化油氣體制改革是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要組成部分，關(guān)鍵是要解放油氣生產(chǎn)力、增強行業(yè)創(chuàng)造力、提升市場供應(yīng)能力和質(zhì)量。由于石油和天然氣的產(chǎn)業(yè)鏈長，上下游各環(huán)節(jié)差異性大但又連接緊密，國內(nèi)外石油巨頭普遍實施上下游一體化經(jīng)營，需要統(tǒng)籌考慮全產(chǎn)業(yè)鏈的改革。從《意見》所明確的八大措施可以看出，基本上是針對產(chǎn)業(yè)鏈的不同環(huán)節(jié)，采取了“管放結(jié)合、統(tǒng)分結(jié)合”的思路，既有“放開”、“分開”，也有“集中”、“加強”、“完善”、“建立”等，符合油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。

①完善并有序放開油氣勘查開采體制，提升資源接續(xù)保障能力。主要是實行勘查區(qū)塊競爭出讓制度和更加嚴格的區(qū)塊退出機制，加強安全、環(huán)保等資質(zhì)管理，在保護性開發(fā)的前提下，允許符合準入要求并獲得資質(zhì)的市場主體參與常規(guī)油氣勘查開采，逐步形成以大型國有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟成分共同參與的勘查開采體系。

②深化流通領(lǐng)域和下游競爭性環(huán)節(jié)改革，完善準入、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升有效供給能力。主要是完善油氣進出口管理體制，提升國際國內(nèi)資源利用能力和市場風(fēng)險防范能力。建立以規(guī)范的資質(zhì)管理為主的原油進口動態(tài)管理制度。完善成品油加工貿(mào)易和一般貿(mào)易出口政策。制定更加嚴格的質(zhì)量、安全、環(huán)保和能耗等方面技術(shù)標準，完善油氣加工環(huán)節(jié)準入和淘汰機制。提高國內(nèi)原油深加工水平，保護和培育先進產(chǎn)能，加快淘汰落后產(chǎn)能。加大天然氣下游市場開發(fā)培育力度，促進天然氣配售環(huán)節(jié)公平競爭。

③管住油氣管道輸送，提升集約輸送和公平服務(wù)能力。主要是考慮油氣管道的自然壟斷屬性和我國油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段性特征，分步推進國有大型油氣企業(yè)干線管道獨立，實現(xiàn)管輸和銷售分開。目前，中石油已在公司內(nèi)部對管道業(yè)務(wù)實行機構(gòu)、人員、財務(wù)獨立。同時，完善油氣管網(wǎng)公平接入機制，油氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)均向第三方市場主體公平開放等。

三、價格改革是必須要闖的最大“坎”，企業(yè)改革同樣至關(guān)重要

價格、企業(yè)始終是市場化改革的兩大主題，也是兩大難題。只有建立了市場決定價格的機制，才能發(fā)揮價值規(guī)律和“無形的手”在資源配置中的決定性作用；只有真正落實了企業(yè)的市場主體地位，才能增強經(jīng)營活力，促進市場經(jīng)濟的繁榮發(fā)展。保證油氣市場供應(yīng)，最終還要依靠骨干油氣企業(yè)。
由于油氣產(chǎn)品的消費領(lǐng)域廣闊，與人們的日常生產(chǎn)生活密切相關(guān)，價格改革容易牽一發(fā)而動全身，是深化油氣體制改革必須要闖的最大“坎”。

目前，我國成品油和天然氣價格機制基本上采取的是“掛鉤”、“指導(dǎo)價”等方式，未能全面、及時、真實地反映市場供需關(guān)系、資源稀缺程度及環(huán)境保護的要求，不利于社會節(jié)約集約利用能源。《意見》明確改革油氣產(chǎn)品定價機制，完善成品油價格形成機制，發(fā)揮市場決定價格的作用，保留政府在價格異常波動時的調(diào)控權(quán)。推進非居民用氣價格市場化，進一步完善居民用氣定價機制。依法合規(guī)加快油氣交易平臺建設(shè)，通過市場競爭形成價格等。這對于國內(nèi)主要油氣企業(yè)來說，意味著今后必須直接面向市場競爭制定價格，而對于消費者來說，則增加了更多價格選擇和議價空間。

國有骨干油氣企業(yè)作為國內(nèi)油氣市場重要參與者，肩負國內(nèi)油氣供應(yīng)的重任，但目前在公司治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)營機制、人事用工、激勵約束以及社會負擔等諸多方面都不同程度地存在機制性障礙，迫切需要深化改革、轉(zhuǎn)換機制、增強活力。為此，《意見》明確深化國有油氣企業(yè)的重點是完善國有油氣企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，鼓勵具備條件的油氣企業(yè)發(fā)展股權(quán)多元化和多種形式的混合所有制；推進國有油氣企業(yè)專業(yè)化重組整合，支持工程技術(shù)、工程建設(shè)和裝備制造等業(yè)務(wù)進行專業(yè)化重組，作為獨立的市場主體參與競爭；推動國有油氣企業(yè)“瘦身健體”，支持國有油氣企業(yè)采取多種方式剝離辦社會職能和解決歷史遺留問題等。

近年來，中石油、中石化等國內(nèi)大型油氣企業(yè)在推動專業(yè)化重組和改制上市方面已經(jīng)做了大量工作，取得了明顯的成效，但是在分離企業(yè)辦社會、解決歷史包袱和冗員等方面遇到的困難比較多。

四、抓住機遇，重點突破，穩(wěn)妥推進，防范風(fēng)險

應(yīng)當看到，我國油氣行業(yè)經(jīng)過多年的改革發(fā)展，已經(jīng)奠定了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，具有較大的改革回旋余地。當前各方對改革的共識日益形成，又值國際油氣市場供應(yīng)總體寬松，價格保持低位穩(wěn)定態(tài)勢，是推進油氣體制改革的有利時機，并可以對企業(yè)改革形成倒逼機制，促進整個行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和持續(xù)健康發(fā)展。

深化油氣體制改革關(guān)系國家安全、經(jīng)濟發(fā)展、人民福祉和社會穩(wěn)定，應(yīng)按照整體設(shè)計、重點突破、穩(wěn)妥推進、務(wù)求實效的要求，確保改革工作規(guī)范有序，切實防范風(fēng)險。

在全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)放寬準入的過程中，要防范監(jiān)管、調(diào)控不到位，出現(xiàn)新一輪重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致新的產(chǎn)能過剩、不公平競爭的風(fēng)險；進口權(quán)放開后，要防范進口失控，導(dǎo)致在國際市場上競相壓價、自相惡性競爭的風(fēng)險；油氣探礦權(quán)、采礦權(quán)放開后，要防范地方政府、企業(yè)蜂擁而至，導(dǎo)致濫開亂采、重蹈煤炭舊轍的風(fēng)險；在企業(yè)改革重組、處置歷史遺留問題過程，要防范拉郎配、操之過急、激化矛盾，導(dǎo)致不穩(wěn)定的風(fēng)險等。

作者系中國石油經(jīng)濟技術(shù)研究院副院長