中國幾千年的古老文明交織著中華民族與水之間的不解情結。從治理洪水到防治水土流失，從力求解決水資源短缺到應對日益嚴重的水污染，人們發現隨著流域水問題的日趨復雜，現行流域管理的弊端也逐漸顯露。雖然從科學技術角度來看，我們越來越有希望調控流域的水資源、漁業資源、航運、發電、旅游等來滿足人類經濟和社會發展對各類資源的需要，但是從流域特定功能的使用群體來看，存在著上下游之間和不同利益群體之間的明顯的或潛在的沖突；從政府角度來看，有諸多部門在管理著流域各類資源的開發和利用，有限理性和部門利益最大化傾向阻礙著部門之間的協調，使得當前的法律制度、管理體制、政策體系和運行機制難以調和不同利益群體之間的利益沖突，也無法滿足促進流域環境、經濟和社會協調發展，保證流域水資源、水環境和水生態的可持續性的要求。在協調流域各類資源開發和保護的多目標基礎上，強調部門協作，運用法律、行政、經濟、技術等手段進行流域綜合管理成為大勢所趨。

在流域綜合管理的多種手段中，經濟手段有著顯著的優勢。中國流域面積廣大，自然條件復雜，上下游經濟發展水平不盡相同。大多數已有的流域管理政策，是在計劃經濟體制背景下制定的，單一部門往往對應著單一職能和政策目標，忽視與其他政策的協調，難以考慮流域生態系統的整體性，更無法兼顧經濟效率和社會公平。在經濟體制轉軌和國民經濟高速發展時期，一些傳統的命令一控制型政策，已經不能適應管理對象的復雜性；老的政策必然會同新的體制發生沖突，產生嚴重的不適應，政策效力大大減弱，效率也十分低下。不斷深入的市場經濟改革進程使得流域層面的決策有條件利用市場機制發揮作用。作為與市場經濟體制“先天同質”的經濟政策，具有靈活彈性的管理形式，能夠更有效率地實現流域綜合管理目標，并可通過多種方式調整相關主體的利益關系，是對現有行政手段的重要補充。

流域綜合管理的經濟手段是通過法律保障，政府引導，創建市場，社會參與，對資源使用者、污染者以及受益者的利益產生經濟激勵，防止破壞自然資源、環境和生態的行為，鼓勵資源、環境和生態保護，實現流域的各種政策及其實施過程的總稱。流域綜合管理的經濟手段包括稅收、財政投融資、轉移支付、政府采購、金融、價格、產權、獎懲等政策措施。

(1) 稅收政策

稅收是財政收入的主要來源。從流域綜合管理來看，相關的稅收政策應以糾正外部丨生導致的市場失靈為目的，不論是開征獨立的環境稅，還是全面“綠化稅制”，都應起到鼓勵節約水資源、提高水資源利用效率、減少水污染物排放的生產和消費行為，剌激高耗水、高污染的行業改進其生產經營活動的作用。

(2) 財政投融資

中央和各級地方政府用于流域綜合管理的公共項目的財政投資（包括國債投資），可以從社會效益和社會成本的角度來評價和安排投資，避免非政府投資從私人成本和效益分析出發而導致的外部性，有利于提高流域國民經濟的整體效益。財政投資不意味著完全的無償撥款。將財政融資的良好信譽與金融投資的高效運作有機結合起來的財政投融資，主要為具有“公共物品”性質的、需要政府給予扶持或保護的產品或直接由政府控制定價的基礎丨生產業融資，是發揮政府部門在基礎產業投資中的作用的最佳途徑。

(3) 轉移支付

財政轉移支付在協調流域地區間差異，調和上下游間、不同利益群間的相互關系上可以發揮重要作用?？梢越Y合合理的獎懲機制，制定依據流域綜合績效的轉移支付劃撥政策，對流域資源、環境和生態保護做出貢獻的地區加大轉移支付，而對破壞流域生態環境、浪費資源的地區減少轉移支付，從而影響地方政府的決策，改變地方政府不利于流域生態保護、上下游協調發展的行為方式。

(4) 政府采購制度

通過優先采購生態環境友好的、對水資源保護有利的產品或服務（如節水產品、環境標志產品等），有助于營造綠色消費市場，進而激勵消費者和生產者改進其消費和生產經營方式。

(5) 金融政策

國家和地方流域綜合管理金融政策的設計，要結合財政投融資政策，為流域綜合管理的公共項目投資籌集資金，并通過利率、債券、股票價格等信息，影響流域內投資、經營決策，優化流域內的生產、經營和消費結構和方式，使其有利于流域協調可持續發展。如貸款可以從正反兩方面提供剌激作用：低息貸款、增加貸款和延長還貸期限可以鼓勵排污單位加強資源的綜合利用和污染治理；或采用高息貸款、減少貸款和不予貸款來限制排污單位對資源的綜合利用和污染環境的行為。

(6) 價格政策

在市場經濟的體制下，價格機制是污染者環境行為、促進流域水污染防治、尋求流域水資源合理配置和利用的手段與核心機制。流域綜合管理的價格政策應該是一個包括污水處理定價、水資源費、排污收費等在內的、以流域生態保護為目標的流域資源和生態服務定價體系，從而建立和完善流域資源有償使用制度。價格政策的制定應反映自然資源和生態服務的真實社會和經濟成本(包括環境退化和資源耗竭成本）。利用合理的價格政策，可以直接調節和控制生產者、消費者的利用水資源和流域其他相關資源以及水污染物排放行為，籌集水資源保護和水污染治理需要的資金，實現流域生態保護目標。

(7) 產權政策

明晰環境產權是避免人們在消費環境公共物品時“搭便車”行為，創建市場機制有效配置稀缺公共資源的創新途徑?？山灰椎呐盼蹤嗪退畽嗍俏覈诿鞯幕诿魑h境產權的政策工具。產權手段的實

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施離不開法律的完善和執法的進一步加強。

(8)獎懲機制

流域綜合管理的獎勵機制應結合其他經濟政策，對于流域生態保護等服務的提供者可以通過財政轉移支付、財政投融資等方式給提供資助和補償。流域綜合管理的懲罰機制要依據相關法律中對法律責任的處罰與賠償，作為經濟制裁的手段，一方面以懲戒的方式強化市場各方的責任，一方面由肇事者補償已造成的經濟損害。現行法律沒有認可自然資源與環境的真實價值，不能有效保護公共資源，對違法者的處罰力度也缺乏威懾力，因而，完善現行法律是實施其他經濟手段的基礎。

總的說來，各個經濟手段都可以為改善流域水資源、環境、生態狀況服務。但是值得注意的是，要發揮經濟手段的作用還離不開與其他手段的緊密結合。如果經濟政策的制定過程不能克服部門之間各自為政、缺乏統一的目標、協調的運作，不同的經濟手段可能會相互抵觸、牽制，降低政策的總體效率。為了促進流域綜合管理，當務之急是分析這些經濟手段之間的聯系，研究如何協調現有可行的經濟政策，設計目標一致、相互補充、協同作用的綜合經濟政策o

因此，通過制定超越部門利益的經濟手段、改進現有政策工具、強化政策實施過程，可以提高各流域水資源利用、環境保護和生態恢復的資金配置和使用效率，改善流域相關法律、政策、規劃的實施效果，實現流域可持續發展的目標。

作者簡介:

馬中：男，經濟學博士，中國人民大學環境學院院長，國家環?？偩挚茖W技術委員會委員，北京環境與發展研究會理事長，美國未來資源研究所教授、研究員。

陳紅楓：女，高級工程師，中國人民大學環境學院在讀博士。