云南電網公司高級經濟師 朱維濤

隨著國民經濟持續快速發展，我國迅速崛起為世界能源大國，但大而不強的問題十分突出，能源結構失衡，效率不高。面對更加復雜嚴峻的能源供應形勢和國際壓力，國家“十二五”規劃綱要提出“推動能源生產和利用方式變革”的總方針和非化石能源比重達到11.4%、單位GDP能耗及二氧化碳排放分別降低16%、17%等約束性指標，實質是要開始由大到強的轉型，為“十三五”乃至更長遠階段奠定可持續發展的基礎。

能源發展大而不強的主要表現“十一五”期間，我國一次能源生產總量從“十五”末的21.6億噸標準煤，上升到2010年的29.6億噸左右，年均增長6.5%，一次能源消費總量從“十五”末的23.6億噸標準煤，上升到2010年的32億噸，年均增長6.3%。我國一次能源生產總量、電網規模、太陽能產能規模、風能產能規模、風電新增裝機容量、核電在建規模均居世界第一，并即將成為世界第一大能源消費國，電力裝機也將成為世界第一。2010年，我國GDP位居世界第二，超過日本成為世界第二大經濟體，但人均收入只有日本的1/10。預計我國將在2030—2050年超越美國，成為世界最大經濟體，但人均水平仍只有美國的1/5或1/4。可以說，能源發展為國民經濟的快速增長提供了有力的支撐和保障，但能源大而不強的問題十分突出。

1.能源戰略缺失，能源規劃滯后，能源發展無序。能源戰略是國家經濟社會發展戰略的重中之重。當前，世界各主要國家都已制定并正在調整自己的能源戰略，但我國至今尚未確定能源發展戰略，并在此基礎上編制能源規劃，導致能源發展整體不平衡，能源需求快速增長與資源短缺、能源開發強度加大與生態環境保護滯后、新能源開發迅猛與送出消納制約、城市與農村能源發展不均衡等矛盾難以解決，實踐中每每出現項目驅動政策，而不是政策驅動項目的情況，更難以使能源發展與經濟發展、環境、資源相協調。特別是一些地方政府片面追求發展規模，在沒有統一部署的前提下，出臺自己的能源規劃，推動了一輪又一輪的跑馬圈地、無序發展。

2.能源安全保障體系不健全。能源安全關系國家的經濟命脈和民生大計，是影響世界穩定乃至國際關系的重要因素，已成為各國最重要的能源戰略。上世紀70年代石油危機以后，歐美日等國家從降低能源對外依存度、穩定世界能源價格、拓展國際能源市場、擴大戰略儲備和加強國際合作等方面，已建立了較為完善的能源安全保障體系。但我國能源安全保障體系尚不健全，能源安全仍面臨著許多矛盾和問題。一是資源量不足，對外依存度高。我國煤炭、石油、天然氣剩余可采儲量分別為1145億噸、21億噸和2.5萬億立方米，人均占有量僅為世界平均水平的69%、6.2%和6.7%，石油、天然氣等優質能源資源尤其缺乏。我國1995年成為石油凈進口國，2010年石油對外依存度達到55%；2007年成為天然氣凈進口國，2009年成為原煤凈進口國。二是利用境外能源資源面臨巨大挑戰。我國對國際能源價格的影響力有限，利用境外能源資源的環境較為復雜，不確定因素不斷增多，風險增大。三是能源儲備和應急保障能力亟待提高。我國戰略石油儲備建設剛剛起步，儲備規模僅相當于30天的消費量，收儲水平離國際公認標準還有很大差距；天然氣儲備和調峰能力建設還沒有跟上；電網抗災能力亟待提高；煤炭安全生產形勢不容樂觀，維護能源安全任務艱巨。

3.優化能源結構面臨諸多瓶頸。世界能源消費結構從上世紀中期已進入以石油為主的石油時代，隨著天然氣產量的迅速增加，上世紀后期又進入了石油天然氣時代。進入本世紀以來，隨著應對氣候變化的進程，世界能源將向更加低碳方向轉變。我國能源結構長期以來倚重煤炭，煤炭消費比重比世界平均水平高出40個百分點。2010年我國煤炭消費量32億噸，占一次能源消費總量的69%，水電、核電、風電等非化石能源占一次能源消費總量比重為8.3%，遠低于國際平均水平。優化電源結構仍面臨諸多挑戰：水電開發方面，面臨著項目前期儲備不足、移民和環境保護成本增加等問題。核電發展方面，面臨著投資體制改革滯后、安全監管力量不足、核心技術未完全掌握、標準認證體系未建立、人才短缺等問題。新能源發展方面，面臨著裝機容量大而發電量少，發展速度快而效益低，資源、資金浪費嚴重以及并網難、消納難、調峰難等問題。

4.能源效率提高緩慢并大大低于國際先進水平。我國目前的能源效率約為29%，比世界先進水平約低10個百分點；終端利效率約為41%，比世界先進水平低10個百分點以上。我國自2006年以后能源效率提高速度非常緩慢，進一步提高的難度很大。國際能源署首席經濟學家比羅爾指出：2000年美國能源消費量是中國的2倍，而現在中國能耗總量已超過美國，這10年中，美國每年提高能效2.5%，中國則每年僅提高1.7%。當前，全國范圍內節能減排的經濟運行機制并沒有建立，目前所取得的成績在很大程度上是采用行政干預手段取得的。我國能源效率低的主要原因，一是產業結構不合理。第二產業增加值在GDP中的比例高達48.6%，二產占能源消費的近70%。工業中重化工業比重大，各種基礎原材料的消耗量驚人。加工業普遍附加值低。二是相關能源轉換和用能裝備和技術的能效偏低。三是能源結構煤炭比例高，整個能源系統效率難以提高。

5.新能源科技自主創新能力不足。在全球應對金融危機過程中，新能源革命成為全球發展的主導模式。世界各大經濟體都在新能源研發方面投入巨額資金作為經濟刺激計劃的重要組成部分，希望成為新能源發展的領跑者，從而占據未來競爭的制高點。我國對新能源科研的投入明顯不足，能源“技術空心化”和能源重大技術裝備“空心化”狀況還沒有得到改善，大部分核心技術尚未掌握，設備制造主要是購買國外的生產許可證，關鍵設備、組件還依賴進口，產業集中度不高，低水平重復建設，對引進技術消化提升力度不夠，自主創新能力不強，導致我國新能源快速發展的同時承擔著巨大的投資風險和技術風險。目前政策支持的重點和補貼大部分集中于產業中游及設備制造環節，對上游研發和下游應用補貼較少，雖然刺激了產能的迅速擴大，但不利于自主創新能力的提高，對新能源產業的可持續發展產生了不利影響。

6.缺乏真正強大的現代能源企業。一個國家的強盛關鍵是一批強大現代化企業的支撐。2010年《財富》世界500強企業排名，中國三大能源企業位列前10，中國石化、國家電網和中國石油分列第7、第8和第10位。但是，這三大能源企業的營業收入雖超過內地上榜企業的1/3，利潤卻僅占13.72%。國內四家石油公司的營業收入總和與美孚石油基本相當，總利潤卻只有美孚石油的39.19%。不難設想，如果這些企業失去政府的扶持和政策保護地位或壟斷地位，企業的可持續發展能力從何而來？與此同時，由于“市場煤”和“計劃電”的矛盾始終沒有得到根本解決，主要發電企業幾年來都處于虧損狀態，可持續發展能力受到很大限制。越大越好不是經濟增長方式和企業發展的最佳選擇，但由于國有資產管理部門考核各中央企業的總資產和總利潤排名，并以末位淘汰予以激勵，導致國有大型能源企業不是將工作的重點放在轉變企業經營機制和追求效益的提高上，而是爭相做大，以大論英雄，進而更加追求技術、體制、機制的大壟斷，難以成為具有國際競爭力的真正強大的現代企業。

7.能源管理體制機制不適應能源改革發展的需要。世界各能源大國都有較為穩定和完善的能源管理體制。美國能源部有1.5萬名聯邦雇員從事能源管理。我國能源管理機構雖然經歷多次改革，但迄今為止尚未形成一個獨立的、統一的、權威的且長期穩定的能源管理部門，導致政府管理的重點更多地放在前置性審批環節，側重于投資、價格、生產規模等經濟性管理，項目的事中、事后監督與管理以及對環境、安全、質量、資源保護等外部性問題的監管相對較弱，不可避免地存在重審批輕監督、重生產輕消費、重供應輕節約的現象。此外，由于能源管理和監管分散在不同部門，各部門之間存在目標和步調不一致的問題，政策的針對性不強影響了政策的整體效果，無法形成政策的合力，更無法實現長遠的政策目標。能源行業的市場化改革是世界能源發展的主流，歐美等國早已完成電力、天然氣等市場化改革，并且能源市場的邊界和范圍進一步擴大，正在大力推進以完善定價機制、建立綠色配額交易機制等為核心內容的制度設計和調整，但我國能源領域的體制改革處于停滯狀態，還沒有建立起靈活、公平、透明的能源交易市場機制，已成為制約能源發展特別是新能源發展的障礙。

8.能源法律體系尚未形成。立法先行是各國能源發展的成功經驗。但我國能源領域的法律法規嚴重滯后于能源發展，且存在結構性、內容性、配套性和協調性缺陷。能源法和石油天然氣法缺位，《煤炭法》、《電力法》亟待修訂，《節約能源法》、《可再生能源法》等法律的配套法規還不完善，有關能源準入、能源價格、能源市場、能源投資和運行秩序方面的法律法規欠缺，造成能源行業投資和運行秩序不規范，能源法治管理無法實現，計劃與市場、壟斷與競爭的深層次矛盾無法解決。

由大變強的戰略重點及措施建議

“十二五”時期是我國經濟增長從速度轉向質量的關鍵期，能源發展也站在了新的歷史轉折點上，到了由“大”變“強”的關鍵階段。這一根本性的重大轉型，是我國經濟社會領域一場深刻變革，必須以更長遠更廣闊的視野，清醒認識，未雨綢繆，從能源資源安全和可持續發展的高度，把握好國際競爭的新定位和新優勢，確立能源戰略的重點和措施。

1.制定能源戰略，明確2050年的發展方向和路徑。

建設能源強國必須遵循以下原則，從全球視野制定一個長遠的、符合國情的、可操作的能源發展大戰略：立足今后50年，至少考慮到2050年。根據能源發展規律，一種新的能源占能源總供應量的比重由1%上升到50%，替換周期平均需100年，大規模能源系統的建設周期一般需要20―30年，新能源從開始研究到推廣應用的周期則需要30―50年，因此，能源發展必須有長遠的戰略眼光。立足統籌。一是統籌能源與經濟發展，既要保障經濟社會的發展需要，又要對化石能源消費提出總量控制目標，確定合理的發展速度、產業結構和消費模式，促進經濟發展方式的轉變；二是統籌國內與國外，既要發展全球性多元能源供應體系，又要立足國內解決能源缺口；三是統籌能源與資源、運輸等外部因素，盡早建設煤炭運輸新通道，即準格爾至集寧―正蘭旗―多倫―圍場―凌源至綏中芷錨灣，保障曹妃甸和芷錨灣兩個深水港成為我國能源大通道的咽喉地位；四是統籌能源各部門、各環節的發展，合理規劃輸煤與輸電，合理布局火電與核電，協調電源與電網的發展。立足國情，堅持因地制宜。大基地建設、遠距離輸送不是唯一的方式，從發展趨勢看應鼓勵小規模、低電壓、分散型、就地消納的新能源和分布式能源。對不具備遠距離輸送條件，也不能就地消納的，可暫緩發展或待機發展，避免造成不必要的浪費。立足節約，形成節能優先體制機制。按照科學供給滿足合理需求的原則，合理控制能源消費增長速度和消費總量。立足科技創新，抓住世界新一輪能源革命的歷史機遇，提高整個能源供應的技術附加值含量。

2.完善能源安全保障體系，保障能源安全供應。

樹立并落實互利合作、多元發展、協同保障的能源安全觀，全面注重油、氣、煤、核等的供應安全，為國家安全及經濟安全提供能源保障。采取綜合措施保障石油安全。一是加強國內油氣資源的勘探開發，保持石油供應長期穩定；二是盡可能加入到國際合作架構中，全面進入國際市場，特別是積極參與期貨和現貨交易，將市場作為獲得石油產品的主要手段；三是逐步建立和完善石油戰略儲備體系和預警體系，在建立完善現貨儲備的同時，抓緊建設石油期貨儲備；四是把金融安全與石油安全合并考慮，建立外匯儲備與石油儲備的轉換機制，使國內龐大的外匯儲備服務于國家經濟安全和能源安全，統籌協調相關金融機構和石油石化企業，爭取國際石油定價權，有效規避國際油價風險；五是積極穩妥推進石油替代。提高煤炭的安全、高效、清潔開采和利用水平。在完成煤礦經營體制整頓基礎上，應重點解決煤炭安全生產問題；煤炭開發從以擴大生產規模為主調整為建設安全高效現代化煤炭工業為主。建立鈾儲備機制，建成首批儲備庫。加快國內鈾資源的勘察，在保有一定儲量條件下，盡量多地利用國外鈾資源。建設安全、經濟、穩定、智能的電網和電力系統，提高電網抵御軍事打擊、恐怖活動、自然災害的能力。

3.切實解決結構調整問題，為優化能源結構奠定基礎。

能源結構的重大調整需要較長周期，歐美等國的能源結構調整均用了20多年時間，才實現多元化，明顯降低了對煤炭和石油的依賴程度。優化我國能源結構，必須采取更加有效的措施。吸取日本福島核電站事故教訓，在確保安全和自主創新的基礎上審慎發展核電。一是確保風險可控。建立對安全可靠性、核廢料處理、環境影響、核燃料供應等風險進行控制的有效機制，完善新建電站的前置許可制度，全面評估安全和可靠性等問題，并給公眾提供參與評估的機會。二是盡早實現關鍵部件國產化，加快核電設備設計和制造的自主化步伐，構建以核電機型設計為龍頭的中國核電設計、生產、供應產業群，注重標準化建設。三是加快核電人才的培養。創新機制，解決水電開發的有序和面臨的生態保護和移民安置問題。一是鼓勵投資各方組織覆蓋全流域的股份制開發公司，以效率最佳原則優化排定開發順序，切實落實統一規劃、統一標準、協調建設。二是注重公眾參與，建立并完善生態保護補償機制。三是轉變單純補償移民的做法，推進移民的土地流轉權轉化為資本投資的改革，切實維護移民權益。協調配套政策支持新能源發展。一是建立新能源發展協調機制，對新能源政策進行統一協調，避免政出多門影響政策整體效果的情況。二是調整政策支持重點，從支持上規模轉到支持技術進步，從支持產業中游及設備制造環節轉到支持上游研發和下游應用，鼓勵企業通過技術創新、降低成本、提高效益，實現商業化運營。把發展天然氣作為優化能源結構的重要途徑，加快發展。一是調整當前的天然氣依附于石油的發展戰略，出臺扶持天然氣發展的政策，提高天然氣的市場競爭力。二是大力加強天然氣輸送管網和終端消費的開拓，協調天然氣上、中、下游的規劃，盡早建立公正、靈活的天然氣價格形成機制。三是積極推動民營企業進入煤層氣、巖層氣開發市場，統一對煤層氣開發的資源和基礎設施管理，使煤層氣和非常規天然氣成為重要的補充氣源。四是將儲氣庫建設納入能源和市政基礎設施建設內容，及早做好儲氣庫選址及建設工作，確保供氣安全。

4.確立節能減排優先原則，全面提高能源利用效率。

培育碳排放交易市場，通過市場的激勵機制調動企業減排的積極性。允許能源密集型企業選擇自愿減排協議進行減排；充分利用CDM機制，獲取國際減排資金，承接節能減排技術的轉移和擴散；逐步引入碳銀行制度，為地區和重要企業建立碳賬戶，鼓勵碳交易。建立綠色稅收體系，用財稅手段支持綠色低碳經濟發展。提高資源稅和環境補償標準，將環境損害成本和資源耗竭成本反映到能源價格中；降低高能耗產品的出口退稅甚至征收出口關稅，減少能源以載能產品的形式出口；提高能源消費稅，增加能源使用成本；研究開征碳稅，對實施節能減排的技術改造項目，實行貸款貼息優惠政策，加大對高耗能、高耗材、高排放、低效能產業的技術改造力度；加快傳統火電機組改造升級，推廣潔凈煤利用技術，提高發電效率。根據東西部經濟發展水平和環境容量，科學安排中西部的節能減排指標，不搞一刀切，避免不必要的行政手段。確定行業能耗標準，實行優勝劣汰。確定各行業先進耗能量標桿作為獎懲基準，使行業節能有標準，避免年底突擊“沖刺”指標。

5.加大能源科技投入，明確相關技術路線。

加大能源領域的科研投入，顯著提高能源研發投入比重，激勵創新。集中人力、物力和財力組織重大能源問題科技攻關，研究和跟蹤重大能源技術的變化趨勢，實施重大能源工程的技術論證，明確相關技術路線和發展目標。鼓勵風險投資、股權投資等各類資金參與新能源技術研發；鼓勵能源企業自主研發，對企業投入的研發費用給予稅收優惠，為能源長期可持續發展提供強有力的技術支撐；增加能源科技成果產業化的扶持力度，努力降低能源技術商業化應用的成本。

6.培育具有可持續發展能力和國際競爭力的能源企業。

完善行業管理體制，建立平等的市場準入制度和公平競爭的市場機制，催生國際競爭力強、擁有自主知識產權和著名品牌的跨國能源企業集團。鼓勵扶持民營企業做大做強，促使其成為能源企業的生力軍，為能源企業拓寬做大做強的新機制。轉變對中央企業的經營業績考核方式，根治急功近利、竭澤而漁、張揚政績的行為。對競爭領域的能源企業，不再考核總利潤，改為考核單位資產的利潤率水平和資產負債率水平以及節能減排成效，引導競爭領域的能源企業追求實實在在的經濟效益和投資安全水平；對壟斷領域的能源企業，如電網企業，不再考核總資產排名和總利潤，改為考核單位有效資產的過網輸電、配電的電量水平，引導電網企業提高效率，降低成本，鼓勵其積極消納風電等新能源電量。鼓勵企業科技創新和技術進步，提高企業核心競爭力，使能源企業走上內涵式的可持續發展之路。

7.深化改革，完善能源管理體制。

體制是實現戰略和規劃目標的保障，“十二五”期間必須在體制改革方面有新的突破，這是保證能源發展由大變強的關鍵環節。組建統一的能源管理部門，切實轉變政府職能。只有組建一個全新的權責法定、職能清晰、適應國家長遠戰略發展、改革和國家能源安全要求的現代化的能源管理體制，才能實現歷史性大變革和大跨越，為今后幾十年發展奠定一個高效的現代化的體制框架和基礎。應逐漸淡化行政審批等行政管理職能，政府的職能主要體現在：制定能源戰略、規劃和政策，調控能源總量平衡，保障能源安全，調整能源結構，推行能源節約，進行國際能源合作，管理能源信息的統計發布及預測預警，建立公正、公平、公開的市場環境和競爭環境，支持能源技術進步等。推進能源領域市場化改革，引入有效競爭機制。一是在電力行業，建立競爭、開放的電力市場，改革電價形成機制，建立同網同質同價的新電價體系，形成電網吸納新能源的新體制。二是在石油天然氣行業，加快石油天然氣價格形成機制的改革，減少政府對油品和天然氣價格的直接干預；成立全國性的管網公司，實行輸配分開，打破地域壟斷，鼓勵三大石油天然氣集團進入對方區域開展業務，形成全方位的競爭格局；放寬民營資本進入石油天然氣勘探、開采、管網輸送、石油化工、油品流通領域(包括批發和零售環節)的限制；鼓勵社會資本進入天然氣管網的建設，同時加強對具有自然壟斷特征的管網設施的價格監管；建立完善石油安全預警機制和戰略石油儲備制度。三是在煤炭行業，建立煤炭現貨市場和期貨市場，促進煤炭清潔化技術的廣泛應用，使我國煤炭工業在國家總體能源戰略中的基礎性地位得以體現。

8.建立健全能源法律體系，保障能源改革發展。

能源法律體系建設的基本目標應當是：為新的能源管理體制提供法律依據，為能源企業強盛創造好的法制環境；建立起一個“政府宏觀調控、行業自律服務、企業自主經營、國有資產依法管理”的新的體制格局；建立一整套能源法律原則；構筑統一、開放、競爭、有序的能源市場；調整能源生產、經營、市場、價格、安全法律關系，規范能源投資者、生產者、經營者、使用者的權利義務；解決能源改革發展中的突出難點問題。能源立法的重點，應立足于推動并規范能源行政管理體制和能源市場化改革。當前，能源工業改革已到了攻堅階段，政府職能的轉變已成為深化改革的制約因素，政府部門是改革的領導者、組織者和推動者，改革的每一步關鍵環節都取決于政府的決策和執行。能源立法要解決的首要問題，就是政府如何依法管理能源、依法推進改革。能源法律體系建設任重道遠，必須明確總體思路。一是立法與改革同步；二是制定立法規劃，分步實施；三是在先立上位法再立下位法原則下，根據實際情況和需要，成熟一個抓緊立一個；四是積極支持地方能源立法，充分發揮地方立法的作用；五是堅持走民主立法、科學立法之路。