煤電油運關(guān)系人民群眾生活，關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)正常運行，關(guān)系社會和諧穩(wěn)定，做好煤電油運工作十分重要。年初以來，受災(zāi)害天氣等各方面因素影響，電煤供應(yīng)一度成為事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的中心問題。在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在國務(wù)院煤電油運和搶險抗災(zāi)應(yīng)急指揮中心的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，經(jīng)過各有關(guān)地區(qū)、部門和行業(yè)的共同努力，電煤庫存逐日增多，煤電油運緊張的狀況得到有效緩解?；仡櫧浑A段煤電油運工作，所反映出來的深層次的矛盾和問題，值得我們認(rèn)真思考。

一、關(guān)于煤電油運形勢從2007年情況來看，我國能源供需總量總體平衡，能源生產(chǎn)供應(yīng)穩(wěn)定增長。但由于存在資源和需求的結(jié)構(gòu)性矛盾，區(qū)域性運輸瓶頸制約以及突發(fā)自然災(zāi)害等多種因素影響，部分地區(qū)、時段供應(yīng)依然緊張。

特別是今年1月10日以來，大范圍的嚴(yán)重雨雪冰凍災(zāi)害給我國南方大部分地區(qū)的交通運輸、通信傳輸、能源供應(yīng)及人民生活帶來嚴(yán)重影響。加上冬季用煤用電增加、春運高峰到來、煤礦停產(chǎn)整頓等多種因素影響，部分地區(qū)出現(xiàn)電煤庫存下降、煤炭和電力供應(yīng)緊張的狀況。煤電油運保障工作面臨十分嚴(yán)峻的形勢。

據(jù)統(tǒng)計，1月25日，全國電煤庫存約2142萬噸，不到正常存煤的一半。情況嚴(yán)重時，全國4000多萬千瓦機(jī)組缺煤停機(jī)，占全國火電裝機(jī)總?cè)萘康?%；存煤低于3天的電廠有99座，容量8460萬千瓦，占全國火電裝機(jī)的15%；19個?。▍^(qū)、市）出現(xiàn)不同程度的拉閘限電。山西、陜西和貴州等產(chǎn)煤大省也出現(xiàn)了煤炭緊缺的情況。以山西為例，受儲煤減少等因素影響，全省減少發(fā)電能力737萬千瓦（缺煤停機(jī)375萬千瓦），占全省裝機(jī)容量的29.7%，嚴(yán)重影響電網(wǎng)穩(wěn)定運行和西電東送。沒有受災(zāi)的華北電網(wǎng)電煤供應(yīng)形勢也十分嚴(yán)峻，缺煤停機(jī)容量達(dá)550萬千瓦，全網(wǎng)庫存平均僅夠用5.5天。

黨中央、國務(wù)院高度重視煤電油運工作，中央領(lǐng)導(dǎo)親臨一線視察指導(dǎo)。胡錦濤總書記深入大同塔山煤礦、大秦鐵路湖東牽引站、秦皇島港考察煤炭生產(chǎn)和運輸情況；吳邦國委員長專程到國家電網(wǎng)公司視察慰問；溫家寶總理等領(lǐng)導(dǎo)同志分赴災(zāi)區(qū)，視察情況，指揮抗災(zāi)救災(zāi)。黨中央的關(guān)懷鼓舞了全國人民抗冰搶險的斗志，堅定了必勝的信心。

在國務(wù)院煤電油運和搶險抗災(zāi)應(yīng)急指揮中心的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，國有煤礦春節(jié)期間不放假，加班加點，增加電煤產(chǎn)量。全國2282處礦井（占產(chǎn)能的64%）堅持正常生產(chǎn)，日產(chǎn)煤炭400萬噸。鐵路、交通部門積極組織運力，突擊搶運電煤，10天增運煤炭超過千萬噸。電網(wǎng)企業(yè)全力組織搶修，恢復(fù)電力供應(yīng)，盡最大努力保證電網(wǎng)的安全運行。截至3月1日，全國統(tǒng)調(diào)電廠煤炭庫存達(dá)到5194萬噸，平均可用天數(shù)達(dá)到13天。電煤供應(yīng)緊張局面得到緩解，受損電網(wǎng)逐步恢復(fù)，受災(zāi)地區(qū)生產(chǎn)生活秩序逐步恢復(fù)正常。由于宏觀調(diào)控措施及時準(zhǔn)確到位，我們國家及時緩解了煤電油運失衡的緊張局面，化解了一次經(jīng)濟(jì)運行的潛在風(fēng)險。

煤電油運的緊張狀況雖然緩解，但造成煤電緊張的根本問題沒有得到徹底解決，電煤供應(yīng)隱憂依然存在，煤電油運平衡依然較為脆弱。

二、關(guān)于煤電油運問題分析客觀分析，引發(fā)這次煤電油運緊張的因素有以下方面。

天氣因素。進(jìn)入冬季枯水期，負(fù)荷增大，水電出力不足，華中和西南地區(qū)對電煤的需求大大增加。南方地區(qū)發(fā)生的罕見低溫雨雪冰凍災(zāi)害，導(dǎo)致煤礦停產(chǎn)、運輸中斷、電網(wǎng)受損、電廠停機(jī)，成為煤電油運緊張的“導(dǎo)火索”。

安全因素。國家為了解決小煤礦問題，開展了三年整頓關(guān)閉攻堅戰(zhàn)。截至2007年底，全國累計關(guān)閉小煤礦11155處，淘汰產(chǎn)能2.5億噸，小煤礦的大量關(guān)停對煤炭生產(chǎn)造成影響。此外，國家對煤礦安全事故采取嚴(yán)厲的處罰措施，地方政府產(chǎn)生事故“恐懼癥”，出于種種考慮，產(chǎn)煤地區(qū)采取了“一刀切”式的停產(chǎn)整頓措施，大量煤礦停產(chǎn)整改。據(jù)了解，山西大同市自12月26日以后，就有80%以上的煤礦停產(chǎn)整頓。

供需因素。從供給看，進(jìn)入年底，部分完成年度生產(chǎn)計劃的煤炭企業(yè)限產(chǎn)甚至提前放假，造成產(chǎn)能下降，市場供應(yīng)不足。從需求看，近3年煤炭價格大幅上漲，造成發(fā)電成本激增（電煤成本占發(fā)電成本的60%-70％），給發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營帶來壓力。由于沒有明確的電價調(diào)整預(yù)期（國家實行臨時價格干預(yù)措施），部分電廠從降低儲存成本出發(fā)，冬季儲煤不積極，導(dǎo)致存煤水平下降。

運力因素。燃油漲價，汽車治超治限，公路運煤大幅減少。北方各港口受來煤減少、天氣變化、運價上漲等因素影響，港口船只滯期嚴(yán)重，中轉(zhuǎn)效率降低，影響了電煤供應(yīng)。春運來臨，鐵路旅客發(fā)送量激增，鐵路運力更加緊張。

煤電油運緊張是各種矛盾長期積累的結(jié)果。從一個側(cè)面反映出我國“能源供應(yīng)偏緊、運輸能力不足、需求增長旺盛”的現(xiàn)狀，同時也暴露出國家能源管理的薄弱和供應(yīng)體系的脆弱。通過分析，我們認(rèn)為四方面的深層次問題值得關(guān)注。

一是改革不同步。煤炭市場化改革推進(jìn)較快，煤價已基本放開；電力體制改革實現(xiàn)了“網(wǎng)廠分開”，“競價上網(wǎng)”等改革工作還有待推進(jìn)；而鐵路政企不分，實行高度計劃管理。改革的不同步?jīng)Q定了“煤、電、運”三方在體制機(jī)制上存在較大差異。煤炭基本由市場定價，而電價調(diào)整則受政府管制，“市場煤”與“計劃電”相銜接，必然產(chǎn)生不協(xié)調(diào)。改革不同步，體制不協(xié)調(diào)，引發(fā)了觀念和行為上的碰撞和沖突。

二是發(fā)展不均衡。煤炭產(chǎn)能大幅增長，全國原煤產(chǎn)量由2002年的14.15億噸增加到2007年的25.3億噸，增長了80.21%，年均增長12.5%。電力持續(xù)快速發(fā)展，2000年以來，電力裝機(jī)年均增長10%以上。繼2006年底全國裝機(jī)容量突破6億千瓦后，2007年底再次突破7億千瓦，電力彈性系數(shù)達(dá)到1.26。鐵路發(fā)展相對滯后，據(jù)統(tǒng)計，2002年－2006年，全國鐵路營業(yè)里程從71898公里增加到77084公里，旅客周轉(zhuǎn)量從4969億人公里增加到6622億人公里。鐵路作為重要基礎(chǔ)設(shè)施，作為煤電油運的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，發(fā)展落后煤炭和電力，滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

三是銜接不通暢。煤炭企業(yè)下放、煤炭市場放開后，中央缺乏統(tǒng)一的配置管理，全國范圍的能源資源配置力度降低，政府對于電煤協(xié)調(diào)力度逐年減弱。特別是煤炭資源配置主體發(fā)生重大變化，煤炭運力配置計劃由煤炭企業(yè)向鐵路提交,造成以煤炭定運力、以運力定電煤的局面，直接感受用戶需求的電力企業(yè)完全喪失電煤供應(yīng)主導(dǎo)權(quán)。一旦經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求在資源側(cè)得不到支持，煤電油運的緊張局面就很容易發(fā)生。煤電油運銜接不暢通，產(chǎn)供需不協(xié)調(diào)，反映出國家對能源行業(yè)缺乏更高層面的協(xié)調(diào)和管理。

四是經(jīng)營壓力不對稱。在煤炭生產(chǎn)成本沒有太大變化、供需基本平衡的情況下，煤炭價格大幅上漲。據(jù)統(tǒng)計，2007、2008年電煤合同價格分別比上年結(jié)算價格每噸上漲30元和40元左右，近3年年均漲幅超過10%。市場上電煤最高單價（華電廣西貴港電廠）一度突破1000元。

煤價的大幅上漲使得煤炭行業(yè)利潤劇增。2003年煤炭還是全行業(yè)虧損，到2007年全國規(guī)模以上煤炭企業(yè)則實現(xiàn)利潤950億元。與之對應(yīng)的則是電力企業(yè)利潤下滑，從2008年初簽訂的合同煤價和合同量來看，電力企業(yè)增加成本205億-265億元，加上水資源收費、脫硫價格補償不足、排污費上漲等影響，電力生產(chǎn)面臨較大壓力。今年以來，發(fā)電集團(tuán)相繼出現(xiàn)虧損，部分電廠甚至依靠擔(dān)保貸款買煤。

三、有關(guān)政策建議有專家指出，當(dāng)前中國發(fā)展的階段性特征，在于發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)，存在著影響發(fā)展的體制機(jī)制障礙和人口資源環(huán)境制約因素。煤電油運問題正是這一階段性發(fā)展特征的集中體現(xiàn)。要解決煤電油運的問題，建議重點做好以下工作：一是深化能源體制改革，建立新型的能源管控體系。

能源是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)和動力,關(guān)系國家安全。我們要從加強能源安全的大局出發(fā)，進(jìn)一步深化能源體制改革，盡快解決我國能源供給體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)配合問題。建議完善國家能源管理體制和決策機(jī)制，強化國家對能源發(fā)展的總體規(guī)劃和宏觀調(diào)控，形成適當(dāng)集中、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)管有力的管理機(jī)制；進(jìn)一步強化能源資源的規(guī)范管理，完善礦產(chǎn)資源開發(fā)管理體制，提高能源對國家經(jīng)濟(jì)運行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障能力。

二是完善運作機(jī)制，推動“煤電互保”、“煤電一體化”和“煤電聯(lián)動”。我國整體能源結(jié)構(gòu)以煤為主，電力工業(yè)結(jié)構(gòu)以火電為主，火電占到總裝機(jī)容量的78％，電力行業(yè)與煤炭行業(yè)的相互依存度較大。建議加強宏觀調(diào)控力度，建立煤炭與電力之間的良性運作機(jī)制，推動“煤電一體化”建設(shè)，完善“煤電互保”和“煤電聯(lián)動”機(jī)制，促進(jìn)煤炭和電力行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

建立“煤電互保”機(jī)制。鼓勵煤電雙方建立長期穩(wěn)定的供貨關(guān)系，完善煤炭市場規(guī)則，構(gòu)建健康的市場秩序。

從近期看，應(yīng)盡快研究統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各行業(yè)對煤炭和運力的需求，鼓勵簽訂長期合同，建立安全可靠的電煤供應(yīng)長效機(jī)制。

推動“煤電一體化”建設(shè)。煤電一體化經(jīng)營，發(fā)電企業(yè)可以確保穩(wěn)定的煤炭來源，控制發(fā)電成本；煤炭企業(yè)則延長了產(chǎn)業(yè)鏈，穩(wěn)定了市場需求。在煤炭產(chǎn)地推進(jìn)煤電一體化，可以變輸煤為輸電，有效緩解運輸壓力，降低發(fā)電成本，促進(jìn)煤電可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)鼓勵煤電雙方通過相互持股、參股或控股，建立產(chǎn)權(quán)紐帶，以資本為紐帶加速產(chǎn)業(yè)融合。

完善“煤電聯(lián)動”機(jī)制。建議國家積極穩(wěn)妥地推進(jìn)電力市場建設(shè)，建立靈活的、能夠及時反映煤價變化的電價調(diào)整機(jī)制。應(yīng)盡快完善煤電聯(lián)動機(jī)制，同時兼顧電網(wǎng)發(fā)展、水電發(fā)展、脫硫成本和可再生能源發(fā)展等因素，建立綜合的電價形成機(jī)制，促進(jìn)煤炭行業(yè)和電力行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三是推進(jìn)煤炭資源開發(fā)整合，提高國家對煤炭等能源行業(yè)的控制力。煤炭作為一次能源，是關(guān)系國計民生的重要戰(zhàn)略物資。我國煤炭產(chǎn)業(yè)集中度低，國家對煤炭行業(yè)宏觀調(diào)控力度弱。神華集團(tuán)、中煤集團(tuán)兩大中央企業(yè)所占全國煤炭產(chǎn)量只有13%左右，國有企業(yè)產(chǎn)量僅占全國的50％。大量的中小煤礦由于技術(shù)低，裝備差，在資源消耗、環(huán)境污染和人員傷亡方面付出了慘重代價。另外，由于在資源、環(huán)保、安全、人工等方面的投入差異，造成大煤礦與小煤礦間存在巨大的成本差距（大礦200元/噸，小礦80元/噸），小煤礦在形成暴利的同時也嚴(yán)重干擾了煤炭市場秩序。這次煤電油運緊張中，國有大型煤炭企業(yè)（包括神華集團(tuán)、中煤集團(tuán)、同煤集團(tuán)等），堅決貫徹總書記指示，加班加點生產(chǎn)。而地方小煤礦，截止目前仍約50％沒有恢復(fù)生產(chǎn)。國有大型煤礦企業(yè)承擔(dān)的社會責(zé)任重，但由于比重低，很難發(fā)揮對整個煤炭行業(yè)的影響力、帶動力。建議國家加大推進(jìn)煤炭資源開發(fā)整合力度，發(fā)揮國有大型煤礦企業(yè)技術(shù)、裝備、管理和人才上的優(yōu)勢，支持國有大礦兼并、改造和托管小煤礦，提高國家對煤炭等能源資源行業(yè)的控制力，提高國家應(yīng)對自然災(zāi)害等公共安全事件的應(yīng)急能力。國家應(yīng)提高市場準(zhǔn)入門檻，探索實施煤礦完全成本，加大對小煤礦資源費的征收，建立正常的小煤礦退出機(jī)制。

四是推進(jìn)改革，加快鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。運力問題一直是煤電油運工作中的“瓶頸”。我國鐵路總體發(fā)展比較滯后，鐵路總長度不足8萬公里（美國在2005年底就達(dá)到了27萬公里），路網(wǎng)密度較低，運能長期處于飽和甚至超飽和狀態(tài)。2008年，全國新增電煤需求10701萬噸，但是全年電煤運力增長不足。除大秦鐵路外，其它地區(qū)新增燃煤資源和運力沒有得到落實。建議國家要深化鐵路投融資體制改革，加快鐵路建設(shè)，解決運力“瓶頸”，滿足國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。

煤電油運關(guān)系國計民生，關(guān)系國家能源安全。解決煤電油運的深層次問題，我們必須始終堅持以十七大精神為指導(dǎo)，全面落實科學(xué)發(fā)展觀，創(chuàng)新體制機(jī)制，做到安全發(fā)展、節(jié)約發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、和諧發(fā)展，統(tǒng)籌煤炭、鐵路、發(fā)電、電網(wǎng)各環(huán)節(jié)，兼顧各方利益，只有這樣才有可能共同承擔(dān)起以人為本、關(guān)注民生的社會責(zé)任，為實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，為全面建設(shè)小康社會貢獻(xiàn)力量！