煤炭等化石能源是世界絕大多數國家經濟發展所需的基礎能源，中國是世界上最大的煤炭生產國和消費國，2010年原煤產量和消費量分別占全球的48.3%和48.2%。按預測，“十二五”期間煤炭總量將繼續保持增長的勢頭。“十二五”時期，是煤炭工業提高科學化發展水平，加大結構調整力度，轉變煤炭經濟發展方式的關鍵時期。“十二五”期間，煤炭工業發展面臨著四大的風險和挑戰。

首先，煤炭資源的保障減弱，供應難度加大。從煤炭資源勘探出的儲量占預測資源量的1/4，我們經常講我們國家煤炭儲量有幾萬億，但真正探明的只有1/4，目前可供建井的資源嚴重不足。

其次，從煤炭生產布局來看，煤炭資源越來越向晉陜蒙三個地區集中，去年三地煤炭產量占全國煤炭產量57%，今年上半年三地煤炭產量占全國產量近59.4%。同時從煤炭供應資源來看，過去中部和東部一些省區象安徽、河南等煤炭輸出省現在都變為煤炭輸入省，區域市場調節難度加大，西部煤炭產量比重過高，運輸壓力加大，為全國煤炭長期穩定供應帶來新的挑戰。結構不合理的問題依然突出，目前全國30萬噸以下的小型煤礦還有1.2萬處，占煤礦總數的80%以上。調整產業結構面臨著布局趨同、非煤產業發展質量不高等問題，尤其是煤化工產業的表現最為明顯。目前，有相當一部分大型煤炭企業非煤產業的比重超過了80%，但80%以上的利潤還是來自煤炭產業，調整產業結構存在著人才、技術和市場等多方面的制約。

第三，生產環境的約束加大，2010年煤炭在我國一次能源的生產和消費比重分別是76.8%和70.9%，我國的煤炭產量占世界煤炭產量的生產量和消費量分別是48.3%和48.6%，煤炭消費總量增加應對氣候變化的壓力加大。特別是煤炭資源的開發快速向西部生態環境脆弱地區轉移，富煤地區的環境承載能力面臨著嚴峻的挑戰。

第四，轉變發展方式的任務依然艱巨。在旺盛的煤炭市場需求拉動下，煤炭企業的發展仍然保持了擴大規模，以規模求效益的慣性思維，煤炭企業經濟效益的增長相當一部分仍然來源于產量的增加、價格的上揚，發展方式的根本性改變還有大量的工作要做。

在這樣的情況下，煤炭行業要繼續堅持以科學發展為主題，以轉變經濟發展方式為主線，以提升煤炭工業發展的科學化水平為目標，主要將做好以下幾個方面的工作：首先，要建設大型煤炭基地，培育大型企業集團，高標準、高水平的建設國家規劃的十四個大型煤炭生產基地。最重要形成十個億噸級的、十個五千萬噸級的特大煤炭企業，這部分特大煤炭企業的產量要占全國煤炭產量的60%以上；其次，要推進煤炭產業的科技進步，提高自主創新能力，要加快煤炭大型裝備制造和關鍵技術的攻關，提高國產化水平，推動安全礦井和大型現代化煤礦的建設，全國煤礦的采掘機械化程度要達到75%以上，大型煤炭企業科技貢獻率要達到45%以上；三是要建設大型現代化煤礦，提高單井規模，力爭將全國煤礦的數量減少到1萬處以下，全國煤礦平均單井產量達到40萬噸以上；四是要推行綠色開采，建設生態礦山，促進煤炭資源的開發、礦區生態資源保護和區域經濟社會的協調發展；五是發展循環經濟產業，提高資源的綜合利用水平；六是要強化安全生產，提高煤礦的安全保障能力；七是推進煤炭的市場化改革，提高對外開放水平。要深化煤炭的市場化改革，促進煤炭上下游一體化發展，擴大對外開放水平，使企業“走出去”的戰略穩步推進；八是建設和諧礦區，提高職工的生活質量。要關注礦區的民生，加快煤礦的棚戶區改造，提升煤礦井下作業的環境，使和諧礦區建設取得進展。總之，“十二五”期間，我國擁有總量增長、科技創新、結構優化、政策支持和運輸緩解的機遇，卻也同時面臨著結構性過剩壓力增大、安全生產與生態環境的壓力增大、生產力總體水平低和行業管理弱化等挑戰。面對這些機遇和挑戰，我們建議，煤炭行業應采取以下措施：①進一步理順煤炭管理體制，切實加強煤炭行業管理。在國家層面，需要建立統一、精簡效能和權威的行業管理體制，組建能源部，成立國家煤炭工業總局。在地方政府機構改革中，根據各產煤省的不同情況設置不同形式的煤炭管理機構，配置必要的人員，加強行業管理和協調。設立或恢復專門的煤炭管理機構，配置專門的煤炭管理人員，明確其對煤炭行業標準、發展規劃、科技進步、生產安全等承擔管理職能。

②站在煤炭工業發展戰略高度，努力提升煤炭工業科學化發展水平。提升煤炭工業發展科學化水平，就是要以轉變發展方式、加大煤炭工業結構調整為主線，建設大型煤炭基地，組建大型煤炭企業集團；推進煤炭科技進步，提高自主創新能力；建設大型現代化煤礦和安全高效礦井，淘汰落后產能；推行綠色開采，建設生態礦山；強化安全生產，提高煤礦安全保障能力；推進煤炭市場化改革，提高對外開放水平；構建資源利用率高、安全有保障、經濟效益好、環境污染少、健康可持續發展的新型煤炭工業體系。

③切實加強煤炭需求側管理，控制煤炭消費總量。認真貫徹落實并積極推動國務院辦公廳轉發環境保護部等部門《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量指導意見》的要求，認真開展區域煤炭消費總量控制試點工作，設置區域煤炭消費量上限。

切實加強煤炭需求側管理，加大結構調整力度，減少高耗能產業比重。按照“控制東部、穩定中部、加快西部”的思路，盡快形成我國煤炭資源梯級開發利用格局。

④推進煤炭基礎理論與關鍵技術研究，努力提高煤炭生產力總體水平。加強煤炭基礎理論研究，對煤炭科學研究機構的煤炭基礎理論研究繼續在人員編制、科研經費等方面給予支持。重點加強煤礦圍巖支護與相互作用機理、煤與瓦斯突出機理、沖擊地壓和千米深井建設、開采動力現象等基礎理論研究。鼓勵大型煤炭企業與高等院校、研究機構共同組織開展技術攻關和新技術推廣。重點推廣煤礦充填開采、保水開采、煤礦熱能轉換系統等綠色開采技術，瓦斯預抽羽狀孔施工技術和深部礦井熱害防治等技術。支持開展煤炭機械裝備研發，加快推進煤機裝備國產化。

⑤關注礦區民生，促進礦區經濟社會和諧發展。

加大中央財政對煤礦棚戶區改造資金補助力度，提高出資比例，增加省、市級地方政府配套資金比例，推進煤礦棚戶區改造工程進度，允許企業棚戶區改造工程費用進入成本，稅前列支，支持煤炭企業加快礦區棚戶區改造工程建設。繼續實行煤礦關閉破產政策，妥善安置煤礦富余人員。

允許煤炭企業從煤礦生產成本中按一定比例提取轉產發展資金或關閉破產清算專項費用，專項用于資源枯竭煤礦接續礦井建設、轉產項目投資、職工再就業培訓、分離企業生活服務單位、企業破產清算和職工內部退養等各種費用。加強煤礦塵肺病防治監管監察，組織開展塵肺病防治技術攻關，加大對煤礦塵肺病基金會的捐助力度，建立煤礦強制性塵肺病篩查與鑒定制度，將塵肺病灌洗手術納入《工傷保險診療項目目錄》，并享受國家相關政策優惠。

中國煤炭工業協會將充分發揮橋梁和紐帶的作用，致力于推進煤炭行業的改革和發展，努力構建資源利用率高、安全有保障、經濟效益好、環境污染少、健康可持續發展的新型煤炭工業體系，提升煤炭工業發展的科學化水平，為全面建設小康社會、保障國家的能源安全穩定供應做出不懈的努力。

附屬閱讀：未來50年中國煤炭產業格局通過組織煤炭、電力、冶金、化工、建材、鐵路、環保等各有關方面的專家，對中國煤炭工業可持續發展以及未來50年供應能力進行了研究，發現未來20～50年中國的煤炭產業發展趨勢、開發格局、運輸格局都將發生重大變化，并將對中國經濟社會的發展產生重要影響。

未來20～50年，東部地區因資源枯竭煤炭產量將大幅度下降，中部壓力加大煤炭是中國的主體能源，是2050年以前國家能源安全的基礎。2010年，全國原煤產量完成32.4億噸，同比增長8.9%；2015年有可能超過38億噸，2030年可能超過50億噸。

十一五期間，根據中國煤炭資源賦存和消費區域分布，把全國劃分為三個區帶，一是東部煤炭調入區帶，包括華東、京津冀、中南、東北（含內蒙古東部）4個規劃區；二是中部煤炭調出區帶，包括晉陜蒙寧規劃區；三是西部煤炭自給區帶，包括西南和新疆青藏兩個規劃區。這三個區帶，分別占全國煤炭產量的17.2%、46.2%、36.6%。

隨著中國工業化和城鎮化步伐加快，未來幾十年中國能源需求仍將持續增長。盡管優化能源結構是中國能源發展的戰略方向，但在重大能源技術變革和新的主體能源出現之前，中國以煤為主的能源結構在今后相當長的時期內將難以根本改變。據美國能源部能源信息管理署（E I A）預測，到2030年，全球煤炭消費量年均增長速度為2.2%，將達到100億噸，其中中國45億噸。充分考慮除煤炭外的其他一次能源（含新能源）供給能力的增長及節能等因素，預測2030年中國煤炭需求量將達到50億噸，其中電力需求34億噸，鋼鐵4.5億噸，建材3.5億噸，化工5.5億噸，其他2.5億噸。2050年需求將在2030年的基礎上有所增加。在這期間，東中西三大煤炭區帶供需狀況將發生深刻變化。

東部調入區帶未來供應能力呈快速下降趨勢東部調入區帶預測資源最大儲量約為0.8萬億噸，占全國的14.4%。現已查明保有資源儲量1420億噸，占全國的13.6%。該區帶是中國的經濟發達地區和煤炭消費重心，煤炭資源開發時間長，強度大，特別是上世紀80年代以來，國家采取“加大東部開發強度，東部掩護西部”的煤炭開發戰略，東部地區煤炭資源長期處于超強度開采狀態，許多礦區服務年限由原本設計的70～80年縮短到不足40年。有的礦井的開采深度超過1500米，成為全球最深的礦井，巖石溫度高、瓦斯大、沖擊地壓嚴重。目前東部地區的絕大多數煤田已經充分開發，查明的保有資源儲量利用率近70%，比全國平均水平高30個百分點。東部地區尚未查明的預測資源量除內蒙古東部外，多為零星區塊，村莊占壓，且埋藏較深，多數難以單獨建井。東部調入區帶現有煤礦生產能力8.5億噸，占全國的37.6%。由于該區帶超強度開采導致提前進入衰老報廢期，2006～2050年，現有煤礦報廢關閉的生產能力達7.1億噸，占現有生產能力的83.5%。綜合考慮內蒙古東部褐煤大規模開發和東部尚未利用的保有儲量、尚未探明資源量的可新增開發規模，預測2030年、2050年東部調入區帶的煤炭供應能力將分別下降到7億噸、5億噸，屆時分別占全國的17.9%、12.8%。到2030年前后，廣東、浙江、北京、福建、湖北、湖南、江西、廣西等8個省（區）將陸續退出煤炭生產領域。

中部調出區帶作為中國煤炭補給基地的地位進一步增強中部調出區帶煤炭資源豐富。預測資源總量2.65萬億噸，占全國的47.6%。截止2005年底，已查明保有資源儲量6960億噸，占全國的66.7%，其中，已占用2460億噸，尚未利用4500億噸。該區帶煤炭資源賦存條件好，適宜建設大型、特大型安全高效煤礦，是中國煤炭的主要生產區和調出區，對滿足全國煤炭供應、調節市場起著主導作用。特別是隨著東部地區煤炭資源日趨衰竭，供需缺口越來越大，將主要由中部區帶補給。

西部自給區帶仍以滿足區內需求為主西部自給區帶煤炭資源豐富。預測資源總量2.47萬億噸，占全國的44.3%；截止2005年底，已查明保有資源儲量2050億噸，占全國的19.7%，其中，已占用750億噸，尚未利用1300億噸。特別是新疆，煤炭資源極其豐富，預測資源量1.9萬多億噸，占全國的34%，是中國最重要的能源后備基地。

從資源條件來看，該區帶的新疆、貴州、云南煤炭產能增長潛力大。由于新疆遠離煤炭消費中心，在高級煤化工、特高壓輸電等關鍵技術取得重大突破前，未來幾十年新疆煤炭生產仍以滿足區內需求為主。貴州和云南是中國南方地區煤炭資源最富集省份，資源量占南方地區的80%，是未來南方地區的新增產能地，但由于受煤炭賦存和開采技術限制，建設大型和特大型礦井受到很大制約。綜合考慮市場、運輸、開采條件等因素，該區帶2030年、2050年的煤炭生產能力分別為6億噸、8億噸，其中新疆分別為2億噸、4億噸。

供需格局的變化對煤炭工業和經濟社會發展將產生重大影響隨著中國煤炭開發重心進一步西移，東部地區快速衰竭和越來越大的供需缺口，以及嚴峻的生態形勢，將對未來中國煤炭的供應、運輸、區域產業結構乃至整個經濟社會的發展產生重要影響。主要表現有以下幾個方面：未來中國煤炭綜合供應能力不能滿足需求太行山以西煤炭資源富集區氣候干旱少雨，土地荒漠化嚴重，泥石流、滑坡等地質災害頻繁，植被覆蓋率低，生態環境十分脆弱。隨著未來該地區煤炭生產規模的不斷擴大，煤炭開采對生態環境的破壞將日益嚴重。特別是未來集中全國60%以上煤炭生產能力的晉陜蒙寧地區，生態環境制約將更加突出。

經研究分析，生態環境是影響晉陜蒙寧地區煤炭開發的硬約束因素。受此影響，該地區的年煤炭最大開采規模僅為22億噸左右（煤炭資源可供開發的規模在35億噸以上）。因資源逐步枯竭致使東部調入區帶煤炭生產能力將由2005年的8.5億噸下降到到2030年的7億噸和2050年的5億噸；主要受市場、運輸、開采條件等因素制約，西部自給區帶2030年、2050年煤炭供應能力分別為6億噸、8億噸。就是說，未來中國綜合煤炭供應能力在35億噸左右。而屆時中國的煤炭需求量將達到39億噸，供需缺口達4億噸。

北煤南運和西煤東調的壓力進一步加劇據測算，到2030年，全國需要煤炭鐵路運力達到30億噸以上，其中晉陜蒙寧地區需要達到15億噸以上，分別比2005年增加20億噸、10億噸以上。

到2030年，預測東部地區煤炭凈調入量將達到16億噸，比2005年增加9億多噸，其中，內陸省區江西、河南、湖北、湖南4個省區煤炭凈調入量將由2005年的0.3億噸增加到3億噸。另外，西南地區將由目前的煤炭凈調出區變為凈調入區，屆時煤炭凈調入量在0.5億噸左右。隨著東部地區煤炭供需缺口的進一步加大，特別是內陸省區（包括四川、重慶）煤炭凈調入量的大幅度增加，中國煤炭鐵路運輸格局將發生較大變化，“北煤南運”和“西煤東調”的壓力進一步加劇。

東部地區煤炭企業轉產和職工安置壓力巨大目前東部地區煤炭行業從業人員達300多萬人，約占全國煤礦工人的55%，職工家屬近1000萬人，共有煤炭企業6400多家，約占全國的45%，與煤炭直接相關產業的從業人員達3000多萬人。2006～2030年，因資源枯竭自然衰老報廢的生產能力達6 . 5億噸，占現有生產能力的77%。到2030年，東部地區由于礦井報廢將導致約5500個煤炭企業關閉，約占現有煤炭企業個數的85%。到2030年，特別是2020年以后，東部地區的礦區和因煤而興的城市的轉產、職工安置壓力巨大，并將對該地區的產業結構乃至經濟發展和社會穩定產生重大影響。

及早謀劃，對中國的煤炭開發格局進行重大調整煤炭是中國的基礎能源。煤炭穩，則能源穩。

對今后20-50年煤炭格局發生的重大變化，應及早謀劃，按照科學發展、和諧發展的要求，制定新的煤炭開發戰略，以確保煤炭工業穩定健康可持續發展，確保煤炭對國民經濟發展的支撐作用。

制定今后20-50年的煤炭開發戰略。

根據中國煤炭資源分布、開發和消費格局，今后20-50年，中國煤炭開發戰略應由“加大東部開發強度，東部掩護西部”，調整為“穩定東部，大力開發中部，適度開發西部，積極開發國外煤炭資源”。

穩定東部，就是東部煤炭生產穩定在已達到的水平，不允許繼續超強度開采，減緩衰減速度，爭取延長穩定期；同時開發屬于東部區帶的內蒙古東部褐煤，建設煤電基地，向華北送電；適度開發西部，就是新疆青海在滿足區內需要的基礎上，重點發展煤化工和煤電，煤炭部分外運；云貴兩省煤炭資源豐富，靠近中南，水火相濟，火電送粵桂，煤可援川渝；積極開發國外煤炭資源，就是抓住中國與周邊國家、非洲國家及煤炭資源豐富的有關國家友好合作的有利時機，采用兼并、收購、合作等方式控制和開發國外優質煤炭資源，彌補國內不足，主要供應東部煤炭消費區，減輕國內煤炭開發、運輸和環境壓力。

煤炭開發戰略必須按照科學發展觀要求，做到煤炭開發與資源環境相協調，資源整合與大基地建設為重點，輸電與運煤相配合，依靠科技、促進升級，深度加工、潔凈利用，強化管理、保障安全，發展循環經濟，提高經濟和社會效益。

加大中部調出區帶資源勘探力度。

中部調出區帶尚未利用的4500億噸保有資源儲量中，由于地質勘探程度不夠，精查儲量不足600億噸。據預測，2030年該區帶新開工煤礦建設規模達20億噸，為滿足煤炭建設需要，共需精查儲量3600億噸，缺口3000億噸。為保障煤炭資源對煤炭生產開發的穩定接續，必須加大對晉陜蒙寧地區煤炭資源的勘探力度，增加精查儲量。同時，建議國家加大對中西部地區基礎地質勘探的投入，安排基礎地質勘探資金，專項用于完成大型煤田的找煤、普查和必要的詳查，提高勘查程度，增加后備資源量，適應煤炭開發的需要。

抓緊晉陜蒙寧地區煤炭運輸通道建設。

據預測， 到2 0 3 0年，晉陜蒙寧地區需新增煤炭鐵路外運能力10億多噸，相當于目前4 條大秦鐵路的運力。一是要加快現有干線的擴能改造，主要包括加快建設客運專線，合理分流現有鐵路客運列車，大幅度提高現有干線煤炭外運能力以及實施大秦線、朔黃線擴能及集疏運系統配套改造；二是盡快開工建設晉陜蒙寧地區直達沿海港口的煤炭運輸第三通道（豐鎮～曹妃甸）、第四通道（晉東南～日照）以及到煙臺（龍口）、連云港的運輸通道的前期準備工作；三是對西南地區運煤通道進行改造，并增加廣東、廣西、云南進口煤炭的港口、口岸的運力。

加大國外煤炭資源的開發力度。

考慮中國煤炭資源的可供量、國內需求持續增長和煤炭開采所帶來的一系列負面影響，加大國外煤炭資源開發力度對減輕國內運輸壓力和煤炭開采造成的生態環境破壞具有重要意義。中國應抓住當前國際煤炭工業快速發展，特別是周邊和非洲國家發展煤炭工業的機遇，加快實施“走出去”開發國外煤炭資源戰略步伐。鼓勵國內大型企業集團，到國外勘探、開發煤炭資源，通過收購、兼并等方式控制國外優質煤炭資源，建立經濟、安全、穩定的國外煤炭生產基地，提高中國煤炭保障水平。政府相關部門應制定“走出去”煤炭開發規劃，引導企業到國外開發煤炭資源。

完善境外投資促進和保障體系，加強對境外投資的統籌協調、風險管理和海外國有資產監管，提高境外投資的安全、質量和效益。