1. 國務院發展研究中心資源與環境政策研究所，北京  100010

2. 水電水利規劃設計總院，北京  100120

3. 北京大學，北京  100871

4. 國家信息中心經濟預測部，北京  100038

摘要  在大力推進生態文明建設、打贏藍天保衛戰的大背景下，天然氣發展迎來了難得的歷史機遇。近年來，國內天然氣產量快速增長，多元供應增強，儲運設施建設加快，銷售市場旺盛，把天然氣培育成中國主體能源之一的步伐穩健有力。展望未來，要堅持把高質量發展作為根本要求，推進全方位的深刻革命，加快實現天然氣發展質量、效率、動力變革，切實扭轉規模數量型、粗放浪費型的傳統生產消費模式；堅持問題導向，著力解決當前的突出問題和影響發展的深層次矛盾，加快建立短期與長期相結合的高質量發展機制，在產供儲銷的各個環節形成長效機制；堅持推進產供儲銷體系建設，立足國內，多元供應，互聯互通，自主消費，實現天然氣行業協調穩定發展，構建統一開放、競爭有序的天然氣市場體系。

關鍵詞  天然氣  產供儲銷  改革創新  高質量發展文獻標志碼：B 文章編號：2095-1132（2018）06-0007-04

0引言

中國天然氣發展面臨的環境形勢正發生深刻變化，影響天然氣高質量發展的不確定因素超過以往任何時期。以"去碳化"為特征的新一輪能源轉型 正在全球興起，《巴黎協定》開辟了全球天然氣發展新前景，大力發展天然氣已經成為國際社會共識。近年來，中國圍繞天然氣勘探開發、儲運等基礎設 施建設、市場開拓和天然氣體制機制改革等方面開展了大量工作，取得了顯著成效，但離世界天然氣 發展水平仍有較大差距。截至2017年底，中國天然氣在一次能源消費中所占的比重約為7.3%，比世界平均水平低 16 個百分點。中國天然氣發展不平衡、不充分的深層次問題仍十分突出，亟待通過協同創 新、深化改革找到破解之道。天然氣是有效治理大 氣霧霾、推進中國能源生產和消費革命向縱深發展的重要抓手，必須遵循新發展理念，從硬件（物理設 施系統）和軟件（體制機制政策）兩個維度并舉高質量發展天然氣，盡快建立全國管網互聯互通的天然氣 上中下游產業鏈，深化天然氣體制機制改革，推進 "源 - 網 - 荷 - 儲"協同發展，探索構建一個新時代下具有高質量發展示范意義的產供儲銷體系和天然氣市場體系，以更好地滿足人民群眾日益增長的清潔用能、綠水青山的需要，為加快推進世界綠 色低碳轉型貢獻中國方案。

1 立足國內，打破壟斷，加快建立國內天然氣儲量及上產水平的提升機制

1.1 勘探開發穩步推進，但上游壟斷格局依舊、資金投入明顯不足

中國陸上常規天然氣資源量約為 40×1012m3，累計探明地質儲量為 8.2×1012m3，已開發動用探明地質儲量為 5.0×1012 m3。截至 2017年底，常規天然氣累計探明地質儲量較 2015年新增 1.22×1012m3，頁巖氣累計探明地質儲量為 9168 ×108m3，較2015年新增3627×108 m3；煤層氣新增累計探明地質儲量為680×108m3［1］。盡管勘探開發穩步推進，但受上游主體很少、市場競爭極不充分、考核激勵機制不足、支持政策不夠等因素影響，三大石油公司對上游投資力度不足、投資意愿不強。2017 年全國油氣勘探、開發投資分別達到約600億元和1600億元，同比增長約13%和22%，但仍未恢復到2015年的投資水平。中國常規天然氣資源探明率僅15%，遠低于22.5 %的世界平均水平。探明儲量中未動用儲量占比達44%，在當前的技術水平下，剩余的經濟可采儲量達 3.9×1012 m3，且大部分資源的開發成本相對于中緬管道進口氣等具有明顯的競爭優勢。盡管具 備資源潛力，但國內天然氣新增探明儲量和新建產能嚴重不足、核心技術和裝備創新能力不強等問題十分突出。

1.2 立足國內，亟需加大對天然氣勘探開發的投入

充分利用國際資源，"走出去"加強對國外資源的把控 、提升中國天然氣行業在國際市場的競爭力；全面放開國內礦權，"引進來"消化吸收國外企業的勘探開發技術和成功經驗，提高中國非常規氣的生產水平。完善天然氣上游投入的績效考核機制和審批機制，按6%的內部收益率核準致密氣、頁巖氣、煤層氣、天然氣水合物等非常規氣投資項目；進一步優化國有石油公司投資項目可行性研究、評價、審查、批準等流程，盡量縮短企業審核、政府審批的時間，打通天然氣投資項目核準"最后一公里"，加快對天然氣勘探開發項目投資，加大上游投資力度。

1.3 加快形成勘探開發有序進入、充分競爭的市場 機制

上游放開市場準入，通過競爭取得天然氣礦業權。強化礦業權退出，加快改革礦業權管理制度， 盤活存量礦權，對"占而不勘、占而不采"的礦業權要明確退出時間表［2］。對南海海域、塔里木盆地、準噶爾盆地、四川盆地南部及其周緣區域的油氣區塊，"占而不勘"超過3年，依法收回20%的礦權；超過5年的收回30 %～50 %的礦權；超過7年收回全部礦權，收回的礦權重新進入市場招拍掛或協議出讓。對具備開發條件的區塊限期在2～3 年完成產能建設，鼓勵以企業內部流轉、參照產品分成等 模式與各類主體合資合作開發、礦權企業間流轉和競爭性出讓等方式加快上產、增加產量。激活微觀 市場主體活力，鼓勵社會資本和民營企業廣泛參與天然氣上游領域。加強監管和責任追究力度，倒逼 引導現有石油公司增儲上產。

1.4 建立財政、稅收、金融和產業等支持政策，鼓勵加快勘探開發深層氣、致密氣 、 頁巖氣 、 煤層氣、天然氣水合物等非常規天然氣加大力度支持致密氣勘探開發，在重大技術專項、選區評價及"甜點"勘探開發技術攻關等方面給予大力支持。繼續支持頁巖氣開發，鼓勵技術研發，不斷突破勘探開發技術瓶頸，促進頁巖氣加快增產。支持海氣資源穩產增產，建立完善用海機制，切實解決深水油氣資源開發風險高、敏感地區外交 環境復雜多變等方面的問題。鼓勵發展混合所有制 和社會資本參與綜合開發利用南海石油天然氣等資源，在產業化早期階段，以協議出讓的方式授予勘 探開發企業天然氣水合物礦權的同時，一并授予該 企業同一區塊內的石油、天然氣和其他資源礦權。

2 多元供應，利用好兩個市場，形成國內國外互補、供應平穩有保障的多元化供應機制

2.1  供應能力明顯提升，但多元化供應體系亟待完善

2016年受需求不足而壓產的影響，國內天然氣產量僅增長19×108 m3；2017年隨著需求回穩國產氣量增長逐漸恢復，2017年增速達7.7%，產量達1474 ×108m3。2016、2017年中國天然氣進口量分別為745×108m3和946×108m3， 分別較上年增長21.9%和27%，增速持續擴大。盡管供應能力明顯提升，但國產常規氣上產慢，非常規氣產量規模仍然較小，煤制氣還處于產業化初期，進口天然氣均衡 性差、對少數氣源過度依賴，氣源多元化基礎仍不牢固。天然氣進口主要依賴西北和海上兩大通道，進口多元化尚需拓展。進口氣主要依賴少數國家。當前中國自土庫曼斯坦、澳大利亞和卡塔爾三國的進口氣量占全國的70 %以上，2017年分別為 317×108 m3、237×108 m3 和103×108 m3。根據已簽協議，未來還可能繼續從這三國增加進口量。在規模持續增加的情況下，供應安全風險將逐步增加。一方面，與中國地理上屬同緯度的中亞三國，在中國冬季用氣高峰期，也同樣需要更多的天然氣以應對寒潮影響， 導致對中國出口出現欠量。另一方面， 隨著海上LNG進口規模的擴大，中國LNG 接收站布局岸線由南向北拓展，也越來越易受氣象、海況、航道等影響，不可控因素增多。因此隨著進口規模的日益擴大，亟待建立天然氣進口應急保障機制，有效應對各種潛在的進口安全風險。

2.2 力爭國內天然氣產量平穩較快增長

明晰三大石油公司天然氣保供主體責任，引導、激勵國內氣源企業按計劃做好氣源供應，充分發揮好中國石油、中國石化、中國海油主要供氣商的作用，同時加快推動民營企業、城鎮燃氣經營企業開辟新的供應渠道。穩定增加常規氣產量，加快 提高致密氣產出水平，保持頁巖氣產量較高增速，繼續挖潛煤層氣、煤制氣生產能力。

2.3 盡快推進天然氣進口多元化

健全多元化海外天然氣供應體系，探索與多國建立良好的天然氣供應談判機制，不斷優化中國天然氣進口結構和布局。加強與中亞國家的協調與交流，完善長期供氣合作機制，穩步增加中亞進口管道氣量；持續推進與俄羅斯的合作，力爭中俄天然 氣管道東線于 2019 年按期投產；探索增加從美國進口LNG，以中國石油與美國切尼化工等公司的合作為契機，推動更多的企業進口美國LNG。注意把握國際石油 天然氣市場發展新形勢，充分利用國際LNG 貿易的流動性和靈活性，繼續增加LNG現貨進口量 ， 建立完善長期、 中短期 和現貨有機結合的LNG貿易機制和渠道，確保LNG及時進口、價格平穩可承受。

2.4 加快完善財政、稅收等產業支持政策

盡快落實致密氣財政扶持政策；頁巖氣財政補貼增加穩定性、可預期性。天然氣增值稅減稅政策扎實推進；研究LNG進口增值稅改為"即征即返、全額返還"，對超過核準文件中規定設計產能的進口量部分，在退稅方面予以考慮；參照對頁巖氣資源稅減征30%的做法，探索對致密氣資源稅減征30%的可行性。研究制定天然氣水合物免征資源稅、增值稅等政策。

3 加快建設儲運設施，互聯互通，建立完善 調峰與應急保障機制

3.1 加緊推進落實儲氣調峰責任

明確地方政府、上游供氣企業、城鎮燃氣企業 和大型工業用戶的儲氣設施建設主體責任，盡快推進各方簽訂儲氣能力建設責任書 并督促落實。到2020年，供氣企業應擁有不低于其年合同銷售量10%的儲氣能力；城鎮燃氣企業應形成不低于其年用氣量5%的儲氣能力；縣級以上地方人民政府至少形成不低于保障本行政區域日均3 天需求量的儲氣能力［3］。

3.2 建立健全天然氣需求側管理和調峰機制

推動供用氣雙方簽訂中長期購銷合同，保障天然氣市場平穩運行。在供氣緊張時段合理壓減非民生用氣，優先保障民生用氣。建立多層次天然氣儲備調峰體系，支持地方政府與企業合建儲氣調峰服務設施。盡快建立完善不同級別管網和基礎設施互 聯互通的相關標準和技術規范，提高輸配氣系統利用效率。

3.3 盡快出臺天然氣管網體制改革方案并積極推進落實

明確市場預期，鼓勵各類企業和資本投資管網建設。加快推動管網設施和LNG接收站基礎設施公平開放。積極推動運、銷分離，建立全國性天然氣管道公司和調度中心，打破區域管網、城市管網的專營壟斷，優化城市專營制度，推廣天然氣用戶與氣源方直接交易，在實現輸配分離、配售分離的基 礎上降低天然氣終端用戶的使用成本。

4 自主消費，推動建立完善的市場體系，形成市場化的天然氣高效利用機制

4.1 積極穩妥推進天然氣價格并軌，盡快理順民用天然氣價格

按照"管住中間、放開兩頭"的原則，盡快放 開城市門站價、氣源價和終端銷售價，由市場競爭決定。對城鎮居民氣價由價格主管部門按"準許成本加合理收益 " 的原則確定供氣成本、 費用和價 格。實施天然氣消費及惠民利民工程，有序推進北方地區和長江經濟帶冬季清潔取暖。積極推動供用氣雙方直接交易，大力推進區域及用戶多氣源供應。

4.2 加快天然氣車船推廣工作力度

多措并舉加快加氣站建設， 加大建站土地供應，簡化加氣站建設審批流程。積極推進LNG船舶試點示范，探索船舶"油改氣"，采取強有力的措施控制移動污染源排放。在京杭大運河（江蘇段）試點全面禁油， 同時對運行的LNG船舶免收船閘過閘費，加大對"油改氣"船舶的財政政策支持力度。 鼓勵天然氣與地熱能、光伏、風電、水電等清潔能源協同發展，加大對新技術研發的資金投入，支持 "互聯網+"智慧天然氣、多能互補等示范項目建設。

4.3 逐步形成中國天然氣市場交易體系

天然氣期貨與現貨市場相結合有助于共同構建 中國天然氣市場體系。通過期貨交易引入更多的市場參與主體，解決現貨市場參與程度不足的問題，實現價格發現功能，逐漸形成全國乃至亞太地區的天然氣基準價格。建設國際化天然氣期貨市場符合"四個革命一個合作"的國家能源安全戰略要求，既可吸引包括俄羅斯、卡塔爾、中亞等出口國及地區的投資者，又符合人民幣國際化戰略，同時天然氣作為重要的清潔能源，可為"建設美麗中國"目標提供有力支撐。為此，要有序推進天然氣現貨市場建設，全面總結上海石油天然氣交易中心、重慶石油天然氣交易中心及其他國內商務平臺建設和運維的經驗，吸取出現的各種教訓，找準市場交易規模偏小、交易不夠活躍等方面的問題，為下一步天然氣現貨市場建設提供借鑒。 穩步推進環渤海、華南、華中等天然氣現貨市場建設，力爭在2020年全國初步建成由期貨交易平臺和若干個現貨交易平臺組成的統一開放、競爭有序的天然氣市場體系，為中國天然氣市場化改革、還原天然氣商品屬性打好基礎。

4.4 先行先試盡快推出LNG期貨交易

2017年3月26日原油期貨在上海期貨交易所國際能源交易中心成功上市。原油期貨的成功上市，標志著中國期貨市場已基本具備對外開放的基礎。復制原油期貨的成功經驗，切實落地基礎設施第三 方公平準入政策、制定統一的天然氣計量計價標準、擴大保稅倉儲市場，以LNG為突破，依托環渤海等沿海地區較多的接收設施進行交 割，適時將LNG擴展至管道天然氣，在雄安新區建立"國際平臺、競價交易、保稅交割、人民幣計價"的天然氣期貨市場。

4.5 研究建設全國天然氣交易中心

探討在雄安新區建立國內與國際市場聯通、具有重要定價能力和影響力的全國綠色能源市場交易中心。有序推進全國天然氣及電力、碳排放權等綠色能源交易平臺建設，以人民幣為計價貨幣，參與主體涉及境外和全國的投資者，建立兼容期貨與雙邊合約、中長期交易和現貨交易相結合的綠色能源 市場與綠色金融體系。

4.6 構建北方地區"煤改氣"與天然氣協同發展的管理和監管體制機制

加強北方地區及全國2035年和2050年天然氣發 展戰略、發展規劃研究，著力提高規劃目標預測的科學性和準確性，并定期滾動修訂規劃。制定跨行 政區域統籌協調的"煤改氣"與天然氣協同發展的戰略和辦法。建立健全京津冀能源環境協同發展的規劃統籌和協商決策平臺，逐步實現三地霧霾防治與天然氣規劃同圖、建設同步。充分發揮規劃引導和約束作用，強化對企業的規劃落實、基礎設施公平接入、信息公開共享等重要事項和環節監管。借助"互聯網+"、人工智能、大數據等新一代信息手段，創新監管方式，提高北方地區監管的協調性、有效性和準確性。

參考文獻

［1］ 國家能源局石油天然氣司，國務院發展研究中心資源與 環境政策研究所，國土資源部油氣資源戰略研究中心. 中國天然氣發展報告（2018）［M］. 北京：石油工業出版 社，2018.

［2］國家能源局. 國家能源局關于印發 2018 年能源工作指導意見的通知：國能發規劃［2018］22號［A／OL］（2018-02- 26）. http://zfxxgk.nea.gov.cn/auto82/201803/t20180307_3125.htm.

［3］國家發展改革委，國家能源局. 印發《關于加快儲氣設施 建設和完善儲氣調峰輔助服務市場機制的意見》的通知: 發改能源規〔2018〕637號［A／OL］. （2018-04-26）. http:// www.ndrc.gov.cn/zcfb/gfxwj/201804/t20180427_883777.html.