在經(jīng)歷3年零4個月的醞釀、多方力量博弈以及各種預(yù)測后，近日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》(以下簡稱《意見》)，明確了深化石油天然氣體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體思路和主要任務(wù)。這標(biāo)志著我國新一輪油氣體制改革頂層設(shè)計方案落地，油氣改革大幕即將拉開。

由于《意見》全文并未公布，具體內(nèi)容外界尚不知曉。新華社通稿中的內(nèi)容也只是指出八個方面改革任務(wù)，即開放上游、完善進出口、改革管道、下游競爭、定價改革、國企改革、油氣儲備和健全環(huán)保。從統(tǒng)稿中所披露的八項改革任務(wù)的信息來判斷，《意見》具有以下幾個鮮明的特征。

堅持問題導(dǎo)向

任何改革首先要明確為什么改這個問題，堅持問題導(dǎo)向。只有這樣,才能抓住核心問題，針對性強。

習(xí)近平總書記曾說過，“改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中而深化”，“改革必須以解決問題為歸依”。改革是為了解決問題，而不是單純?yōu)榱烁亩母铩Ｕ蛉绱耍乱惠営蜌飧母镆矐?yīng)堅持問題導(dǎo)向，針對新常態(tài)下油氣領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題、新趨勢而做出相應(yīng)的調(diào)整和改革。

長期以來，我國油氣領(lǐng)域存在著“壟斷突出，市場競爭主體不足，市場機制不健全，價格機制不合理，政府‘缺位、越位、不到位’現(xiàn)象突出”等問題。隨著國內(nèi)經(jīng)濟進入新常態(tài)、能源需求下降、環(huán)保制約加強，以及國內(nèi)油氣企業(yè)走出去步伐加快，油氣領(lǐng)域舊問題尚未得到完全解決，又要面對一系列新問題。例如，油品質(zhì)量不高、儲備設(shè)施不足、煉化產(chǎn)能過剩、企業(yè)大而不強等。《意見》所提出的八項改革任務(wù)可謂是有的放矢，抓住了油氣領(lǐng)域的核心和突出問題，提出的措施具有很強的針對性。

具有現(xiàn)實操作性

任何改革都是多種利益的協(xié)調(diào)和平衡。這就決定了政府所選擇的改革方案不是最理想和最優(yōu)化的，而是最現(xiàn)實最具操作性的。油氣體制改革關(guān)系到政府、市場、企業(yè)和居民等方面的切身利益，碰到層層阻力自然難免，處理起來十分復(fù)雜和棘手，所以選擇的改革路徑阻力要最小，成本要最低。

結(jié)合多年來社會各界所發(fā)出的聲音來看，對于油氣體制改革不同的人基于不同的立場和利益考量會有不同的政策建議和看法——油氣業(yè)內(nèi)希望首先能放開價格管制，讓企業(yè)更多地擁有自主權(quán)，繼續(xù)做大做強，而不是首先從上游勘探開采、管道以及油氣銷售上動刀被迫割肉。那些想積極投身于油氣行業(yè)，想從中分得一杯羹的民營資本，肯定希望更加市場化，打破現(xiàn)有企業(yè)壟斷地位，大幅度降低進入門檻，改革力度更大、更徹底和更激進。對于政府來說，油氣體制改革目標(biāo)多重，既要市場化又要科學(xué)監(jiān)管，發(fā)揮政府作用;既要保證能源安全，又要惠民利民等。眾多改革目標(biāo)使得政府只能選擇阻力最小、成本最低、具有現(xiàn)實操作性的改革方案。

《意見》中所提出的改革政策充分體現(xiàn)了這一點，改革力度不如外界預(yù)期力度那么大，步伐那么快，卻是政府多重目標(biāo)下的現(xiàn)實選擇。例如，沒有立即成立國家管網(wǎng)公司，而是選擇分步實施管網(wǎng)分離和逐漸獨立。在改革難度相對較小的價格改革步伐邁得較快，大力推進原油、天然氣交易中心建設(shè)。國有石油企業(yè)改革先從輔業(yè)剝離、重組等。

具有全局性和系統(tǒng)性

油氣產(chǎn)業(yè)分為上中下三游，上游包括油氣勘探開采、進口，中游包括油氣煉化、儲運，下游包括油氣分銷。它的改革需要以市場化改革為主線，從企業(yè)、市場、政府監(jiān)管三個維度出發(fā)，對油氣產(chǎn)業(yè)鏈上中下游的礦權(quán)出讓、勘探開發(fā)、管網(wǎng)儲運、貿(mào)易流通和煉化等各個主要環(huán)節(jié)進行全產(chǎn)業(yè)鏈的市場化改革，提升油氣生產(chǎn)效率，保障我國油氣產(chǎn)業(yè)鏈國際競爭優(yōu)勢。沒有上下游配套的改革措施和具體實施方案，沒有從改善市場競爭結(jié)構(gòu)、提升企業(yè)競爭力、加強政府監(jiān)管等系統(tǒng)考量，僅從單個環(huán)節(jié)、單個維度的改革就很難取得實質(zhì)性的突破。

綜觀之前油氣行業(yè)的改革，盡管在引入社會資本、混合所有制、天然氣價格甚至是區(qū)塊流轉(zhuǎn)方面已經(jīng)有了或多或少的嘗試，但更多的是單打獨斗。此外，由于我國能源管理體制條塊分割很嚴重，九龍治水，各掃門前雪，各唱各的調(diào)，各自出各自的改革方案，相互之間難以協(xié)調(diào)。

此次《意見》是在中央深改組的指導(dǎo)下，突破了以往條塊分割、各自為政的油氣體制改革頂層設(shè)計思路，克服了以往局部的、某個環(huán)節(jié)改革的缺陷，不僅有價格改革，而且有礦權(quán)改革、企業(yè)改革等，可謂是一項跨領(lǐng)域、跨行業(yè)、跨部門、跨所有制、跨地區(qū)的系統(tǒng)性、全局性、全產(chǎn)業(yè)鏈的改革。

比較接地氣

與電改先出改革意見再實踐不同，在《意見》出臺之前油氣領(lǐng)域的改革實踐其實早就開始，有的改革重點已經(jīng)在推進之中或是逐步得到解決。《意見》中的一些說法只是實踐的總結(jié)和肯定，來源于改革實踐，服務(wù)并指導(dǎo)改革實踐，比較接地氣。社會對此已有一定的預(yù)期。

《意見》中提出：“加強管道運輸成本和價格監(jiān)管，按照準(zhǔn)許成本加合理收益原則，科學(xué)制定管道運輸價格。”其實，早在2016年，國家發(fā)改委就公布天然氣管輸成本監(jiān)審和定價辦法，明確了單獨核定管道輸配價格。規(guī)定按成本加收益方式對天然氣輸配業(yè)務(wù)實行獨立定價，監(jiān)管天然氣管道企業(yè)的總收入。

油氣交易平臺建設(shè)方面。2016年11月，上海石油天然氣交易中心正式運營。2017年1月，重慶石油天然氣交易中心掛牌成立。

上游勘探改革方面。2015年7月，新疆作為油氣上游改革試點，并首批拿出6個勘查區(qū)塊公開招標(biāo)。2016年12月，國土資源部表示將逐步放開上游勘探開發(fā)市場。新疆的成功經(jīng)驗將被推廣至全國，在區(qū)塊選擇上應(yīng)兼顧公平、降低民企進入門檻。2017年，第二批共29個區(qū)塊的招標(biāo)工作也漸近。

原油進口使用權(quán)和進口權(quán)方面。2015年，商務(wù)部就放開了部分企業(yè)的進口使用資質(zhì)。

管網(wǎng)設(shè)施開放方面。2014年2月，國家能源局出臺《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》。2016年9月，國家能源局又公布了《關(guān)于做好油氣管網(wǎng)設(shè)施開放相關(guān)信息公開工作的通知》，為深入推行《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》明確了實施細則。時隔3個月，中石油西氣東輸管道公司與廣匯能源簽訂框架協(xié)議。協(xié)議明確，中石油西氣東輸管道將向廣匯能源江蘇啟東LNG分銷轉(zhuǎn)運站實施第三方開放。

國有石油企業(yè)改革方面。三大石油企業(yè)早就未雨綢繆，紛紛出臺市場化改革方案和進行混合制改革指導(dǎo)意見，進行精簡化、專業(yè)化重組和平臺整合，開始布局新一輪改革。例如，中石油擴大試點油田生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán);以中油管道為平臺進行聯(lián)合整合;出售中亞管道50%的股權(quán);組建五區(qū)域天然氣銷售公司;重組工程建設(shè)業(yè)務(wù)，借殼上市等。中石化將其銷售公司29.99%的股權(quán)、所屬川氣東送天然氣管道50%的股權(quán)拿出來引進混合所有制改革，重組工程建設(shè)、機械裝備資產(chǎn)業(yè)務(wù)等。

改革亮點紛呈

盡管《意見》中所提八項重點改革任務(wù)的具體內(nèi)容目前沒有公開，但從具體措辭來說還是可以找到很多亮點。

油氣上游領(lǐng)域的改革是其核心內(nèi)容之一，是改革的龍頭，將帶動中游和下游的開放。長期以來，國內(nèi)具有探礦權(quán)和采礦權(quán)資質(zhì)的企業(yè)只有中國石油、中國石化、中國海油和延長油田等幾家公司，原油進口權(quán)也集中于幾大公司，市場化競爭不充分。除了煤層氣、頁巖氣、致密氣等非常規(guī)油氣勘查開采已經(jīng)部分向社會放開，常規(guī)油氣勘查開采民營企業(yè)很難涉足。《意見》提出：“實行勘查區(qū)塊競爭出讓制度和更加嚴格的區(qū)塊退出機制。”“允許符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場主體參與常規(guī)油氣勘查開采，逐步形成以大型國有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟成分共同參與的勘查開采體系。”這意味著我國的上游油氣勘探領(lǐng)域的開放將取得突破性進展。長期以來我國石油天然氣勘查開采這一被“三桶油”壟斷的上游產(chǎn)業(yè)正式放開，將有利于引導(dǎo)社會資本、民間資本進入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，推進投資主體的多元化，促進有效競爭，優(yōu)化油氣產(chǎn)品供給。

中游領(lǐng)域，《意見》提出分步推進國有大型油氣企業(yè)干線管道獨立，實現(xiàn)管輸和銷售分開，油氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)均向第三方市場主體公平開放。這充分體現(xiàn)了第三方準(zhǔn)入的無歧視性以及油氣基礎(chǔ)設(shè)施逐漸剝離于銷售的服務(wù)功能，有利于民營企業(yè)發(fā)揮市場化優(yōu)勢，進口更多具有價格優(yōu)勢的石油和天然氣，提升管網(wǎng)利用效率，保證油氣供給。

在油氣使用上，促進天然氣配售環(huán)節(jié)公平競爭。在油氣產(chǎn)品定價上，明確將依法合規(guī)加快油氣交易平臺建設(shè)，鼓勵符合資質(zhì)的市場主體參與交易，通過市場競爭形成價格。在油氣儲備體系建設(shè)上，建立完善政府儲備、企業(yè)社會責(zé)任儲備和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營庫存有機結(jié)合、互為補充的儲備體系。完善儲備設(shè)施投資和運營機制，加大政府投資力度，鼓勵社會資本參與儲備設(shè)施投資運營。這些措施將為油氣的擴大利用、價格進一步市場化打下堅實基礎(chǔ)，為民營企業(yè)進入油氣領(lǐng)域掃清障礙，有助于提升油氣行業(yè)自身的資源配置效率。

更加重視環(huán)保，化解產(chǎn)能過剩，倒逼煉油企業(yè)加速產(chǎn)業(yè)升級。目前國內(nèi)煉油產(chǎn)能過剩嚴重，但地方上新的煉化一體化大型項目的投資沖動依然高漲。對此，《意見》提出：“制定更加嚴格的質(zhì)量、安全、環(huán)保和能耗等方面技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，完善油氣加工環(huán)節(jié)準(zhǔn)入和淘汰機制。”“健全油氣安全環(huán)保體系，提升全產(chǎn)業(yè)鏈安全清潔運營能力。”這意味著對于煉化產(chǎn)業(yè)，國家從提升優(yōu)質(zhì)油氣產(chǎn)品和安全清潔運營等方面提出了更高的要求。未來我國環(huán)保監(jiān)管將更加嚴格，倒逼煉油企業(yè)加速產(chǎn)業(yè)升級，強化技術(shù)、產(chǎn)品、工藝創(chuàng)新，提高煉油能效、生產(chǎn)效率和產(chǎn)品質(zhì)量。

鼓勵國有石油企業(yè)發(fā)展股權(quán)多元化和混合所有制，提升競爭力。《意見》鼓勵具備條件的油氣企業(yè)發(fā)展股權(quán)多元化和多種形式的混合所有制，推進國有油氣企業(yè)專業(yè)化重組整合，支持工程技術(shù)、工程建設(shè)和裝備制造等業(yè)務(wù)進行專業(yè)化重組，作為獨立的市場主體參與競爭。目的是通過引入其他社會資本，讓國有資本做優(yōu)存量、做大增量，倒逼國有企業(yè)內(nèi)部機制改革，釋放這些骨干油企內(nèi)部活力，讓他們的專業(yè)技術(shù)、設(shè)備能夠發(fā)揮更好的作用，特別是讓這些企業(yè)能夠“瘦身健體”，真正讓國有企業(yè)活起來，提高油氣企業(yè)的運營效率，并通過發(fā)揮各種資本的優(yōu)勢，打造國家新的經(jīng)濟競爭力。

總體上看，此份意見的出臺將有助于打破油氣領(lǐng)域所有制壁壘，促進油氣領(lǐng)域體制變革，最終就是形成競爭和市場配置，通過改革增強國內(nèi)油氣資源保障能力，降低油氣使用成本，提升產(chǎn)品競爭力，培育經(jīng)濟增長新動能。