以目前大家對于空氣質量的關注程度，新修訂的《大氣污染防治法》不被關注是很不正常的。這并不完全是因為法律條款的專業性門檻太高，更主要的原因恐怕是離大眾太遠。

回到1987年，新鮮出爐的《大氣污染防治法》已經預見到了環境危機，但并沒有阻止這一趨勢的發展。此后兩次修訂，只是在原基礎上做了小修小補，已遠遠跟不上時代變化。直到霧霾污染肉眼可見時，被現實教育的公眾，終于成為大氣污染的關注者，并推動這部法律進一步修訂。此次修訂距離上次修訂已有15年之久，從一萬字增加到一萬八千字，幾乎重寫了一遍。

這一次，立法結構上做出了革命性的改變，大刀闊斧地引入了更全面的污染物控制體系，不僅新納入了顆粒物，甚至連國內還不太關注的溫室氣體排放問題也納入控制體系之中。相比舊版本，新的法律中強化了以空氣質量為標準的考核制度，并增加了更多的監管處罰條例。就拿處罰來說，具體的處罰行為和種類接近90種，取消了現行法律中對造成大氣污染事故企業事業單位罰款“最高不超過50萬元”的上限額，同時增加了按直接損失或貨值的倍數計罰和按日計罰的規定。

但修法始終是一個多方博弈的過程，此次修訂還談不上“盡善盡美”。其中最令人遺憾的是對公民參與的重視不夠。檢索全文，提到“公民”二字只有一處——第七條規定：“公民應當增強大氣環境保護意識，采取低碳、節儉的生活方式，自覺履行大氣環境保護義務。”這甚至不如去年4月修訂的《環境保護法》，“信息公開和公眾參與”作為單列的一章，以保障公民“依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利”。

為什么要格外強調公民參與？這并不是套話，而是環境問題確實有其特殊性，它最大的特殊性就是少數人獲利多數人一起倒霉——經濟學上所說的“外部性”。所以市場會失靈，必須引入政府規制，然而政府也會失靈：污染企業是地方經濟發展和財稅收入的來源，而且權力可能導致尋租現象。在市場和政府雙重失靈的情況下，就有必要引入公眾參與。

以美國為例，雖然法律規定很嚴格，企業違法排放將被處以高額罰款，但在相當長一段時間內，執行情況并不理想：只有30%的公司遵守環境法規，執法官員因為資源有限、政治壓力等原因，無法發揮應有的作用。1970年，美國的《清潔空氣法》規定了公民訴訟條款，任何人均可對違反環保法律的行為提起訴訟，而不要求有直接利害關系。道理很簡單，既然環境問題涉及所有人的利益，就有必要突破傳統訴訟制度對起訴資格的限制。此后發生了諸多影響巨大的案例，公民訴訟因此被視為“美國環境法的核心元素”。

如今，“環境治理公眾參與”已經成為許多國家環境法中的一項基本原則，但我們這里仍然是以政府為主體，以污染企業為規制對象的單一化管控。但正如前述，政府也會失靈，此次修訂后的《大氣污染防治法》對行政權力的約束仍然不夠，沒有建立引咎辭職、行政追責、訴訟受理等機制。如果完全寄托于中央政府的監督，則有可能淪為運動式執法，這無疑與法治精神相悖。

去年修訂的《環境保護法》詳細規定了政府和排污企業的信息公示義務，監管部門失職公民有權向上級機關舉報，符合資格的社會組織可以提起公益訴訟，原本可以合理期待《大氣污染防治法》能更上一層樓，但沒想到反而有縮水：公示義務不夠詳細，向上級機關舉報和公益訴訟條款沒有寫進去。既然民眾要有效參與仍有難度，那么對于此次修法不太關心也就再正常不過了。

國內的立法任務持續多年地繁重，《大氣污染防治法》的修訂能順利完成，有很強的象征意義：它意味著對環境問題的關注，象征性地超越了對經濟增長的追求。但遺憾的是它在公眾參與方面仍有不足，回想這些年，空氣質量之所以能受到前所未有的關注，肇始不過一個PM2.5數據而已——從信息公開到大眾關心，這才是改善環境的第一推動力。這一寶貴經驗，應該得到足夠的重視，法律離公民越近，霧霾才會離我們越遠。