十八屆三中全會明確了經(jīng)濟體制改革的方向和要求，能源領(lǐng)域落實改革任務(wù)時應(yīng)抓住既有方向性和全局影響力，又有高度社會共識，且改革成本和風(fēng)險小的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，牽一發(fā)而動全身，盤活能源改革發(fā)展的全局。當(dāng)前應(yīng)抓好以下改革：

首先，從建立發(fā)電企業(yè)與大用戶直接交易機制起步，推動電力體制改革。

電力是整個能源生產(chǎn)、轉(zhuǎn)化和利用的中心環(huán)節(jié)，理順能源體制必須推動電力體制改革。但電力體制改革不一定非要從難度大、風(fēng)險高的電網(wǎng)拆分著手，可以在保持現(xiàn)有電網(wǎng)物理架構(gòu)和利益格局基本不變的情況下，從打破電網(wǎng)公司獨家買電獨家賣電的市場格局、建立發(fā)電企業(yè)與用戶直接交易新機制起步，逐步深入，具體的措施有：

1.分批放開大用戶，建立大用戶與發(fā)電企業(yè)的直接（雙邊）交易機制。改革初期，可建立統(tǒng)一的市場交易平臺，發(fā)電企業(yè)和大用戶強制參與，成交結(jié)果和價格由供需雙方協(xié)商決定。為實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，大用戶可按照電壓等級、用電容量等特性分批放開，發(fā)電企業(yè)參與市場競爭的發(fā)電量份額也相應(yīng)逐步增加，交易類型可由中長期交易開始逐步擴展到短期交易和實時交易。對雙邊交易以外的電量仍實行電網(wǎng)統(tǒng)購統(tǒng)銷，電價由政府制定。這項改革能夠逐步實現(xiàn)80%以上電量的市場交易。中小用戶和居民暫不參加市場交易，電網(wǎng)作為保底供電商提供供電服務(wù)和普遍服務(wù)，供電安全等風(fēng)險可以防范。

2.可從固定購銷差價起步，建立獨立的輸配電價，為雙邊交易繳納過網(wǎng)費提供標(biāo)準(zhǔn)。從長遠來看，要建立基于成本加成乃至效率激勵的獨立輸配電價，但這需要進行主輔分開、資產(chǎn)核算并建立相應(yīng)的成本核算方法，是一個較長期的過程，并且觸及電網(wǎng)公司的核心利益。當(dāng)前，可以從固定購銷差價起步，根據(jù)現(xiàn)有的購銷差價來反算交易雙方需要交納的過網(wǎng)費用。該方案不僅簡單易行，便于實施；而且在保障電網(wǎng)企業(yè)既有利益的同時，還改變了電網(wǎng)企業(yè)的盈利模式及行為方式。由于不能夠再擠占發(fā)電企業(yè)和用戶的利益，電網(wǎng)企業(yè)在電力交易和可再生能源接入時容易保持中立。

3.可將電力交易機構(gòu)從電網(wǎng)分離，受政府直接領(lǐng)導(dǎo)或授權(quán)，以實現(xiàn)公平交易。交易機構(gòu)獨立可以減少電網(wǎng)企業(yè)對市場交易的影響和干預(yù)，有利于信息公開、公平交易和市場監(jiān)管。從國際上看，市場交易與電網(wǎng)的資產(chǎn)所有、運營及調(diào)度功能分離也是比較普遍的模式。從實施難度上看，電力交易機構(gòu)獨立并不改變目前的行業(yè)組織結(jié)構(gòu)和安全責(zé)任體系，改革難度和成本相對于輸配分離、配售分離以及調(diào)度獨立要小得多。

4.通過機制設(shè)計解決可再生能源發(fā)展和居民補貼等問題。當(dāng)前及未來一段時期，我國可再生能源發(fā)展仍面臨成本高于常規(guī)機組的問題，電力普遍服務(wù)的要求也會造成用戶側(cè)交叉補貼的長期存在，在放開大用戶用電交易的同時，需要對相關(guān)制度進行再設(shè)計。當(dāng)前的用戶側(cè)電價中包含的農(nóng)網(wǎng)還貸、可再生能源發(fā)展等基金，可重新進行核算整合，轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一的電力基金，與輸配電費同步向所有用戶收取，其資金用于補貼低收入群體的基本生活用電和可再生能源發(fā)展。從而減少對當(dāng)前利益格局產(chǎn)生的沖擊，有利于推進新機制建立。

其次，以發(fā)展頁巖氣、開放油氣進口改革為突破口，推進石油天然氣體制改革。

石油天然氣領(lǐng)域改革可以從發(fā)展頁巖氣、開放油氣進口等增量改革起步，逐步向縱深推進。

1.改革探礦權(quán)、采礦權(quán)制度，大力推動頁巖氣等非常規(guī)油氣發(fā)展。為大力發(fā)展頁巖氣，國家將頁巖氣作為獨立礦種進行探礦權(quán)招標(biāo)，引入了民間資本等新的競爭者和投資主體，打破了油氣勘探開發(fā)區(qū)塊壟斷且長期固化的局面，在石油天然氣改革方面邁出了重要一步。但是，由于70%以上的非常規(guī)油氣資源和常規(guī)油氣資源賦存區(qū)域重疊，這部分資源最優(yōu)質(zhì)的區(qū)域尚未引入招標(biāo)，仍由三大石油公司和延長石油負(fù)責(zé)勘探。對于這些存量油氣區(qū)塊，要強化礦權(quán)管理，對現(xiàn)有企業(yè)探礦投入嚴(yán)格考核，并將未達到投入要求的區(qū)塊拿出來重新招標(biāo)。為將上述建議落實到位，可開展一次由監(jiān)察部、國土資源部、能源局、法制辦、中央媒體組成的聯(lián)合調(diào)查，對各油氣區(qū)塊的實際勘探投入和合同承諾投入進行調(diào)查并向社會公開調(diào)查結(jié)果，改變以往單個部門執(zhí)法時出現(xiàn)的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)以及部分油氣生產(chǎn)企業(yè)占而不探、探而不采現(xiàn)象，實現(xiàn)資源有效流轉(zhuǎn)，增加油氣產(chǎn)量。

2.為適應(yīng)非常規(guī)油氣發(fā)展，改革管網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)和運營模式。長期以來，我國油氣管網(wǎng)由三大石油公司分別建設(shè)、運營，管網(wǎng)缺乏統(tǒng)一科學(xué)的規(guī)劃和公平開放。因此，當(dāng)務(wù)之急是建立和落實天然氣管網(wǎng)公平接入制度，保障天然氣管網(wǎng)對不同企業(yè)、不同類型天然氣（含頁巖氣、煤層氣、煤制氣等）的無歧視公平接入。在此基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)天然氣輸送業(yè)務(wù)和其他業(yè)務(wù)的財務(wù)分離和產(chǎn)權(quán)分離，在天然氣運輸和運營上引入不同的業(yè)主，由國家統(tǒng)一規(guī)劃和監(jiān)管。

3.逐步放開原油進口，引入競爭，提高效率。石油領(lǐng)域改革的突破口是放開原油進口限制，要建立基于油品生產(chǎn)質(zhì)量和儲運安全而非所有制身份的原油進口準(zhǔn)入條件和配額分配方法，以此增加石油進口主體，廣泛參與國際石油市場，在三大石油公司之外形成從原油進口到石油加工煉化和成品油銷售的較完整產(chǎn)業(yè)鏈。從而引入競爭，提高效率，為下一步放開石油價格和完善上海原油期貨市場奠定基礎(chǔ)。

第三，以完善資源稅費和能源消費稅為重點，建立能源生產(chǎn)消費約束和綠色轉(zhuǎn)型的財稅調(diào)控機制。

1.規(guī)范資源稅費。可首先規(guī)范資源稅費，將現(xiàn)有資源開采有關(guān)的基金和費用逐步納入到資源稅的范疇，提高其規(guī)范性和透明度。在此基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高資源稅的稅率，完善計征方式，將資源稅從價定率征收逐步由油氣擴展到煤炭等領(lǐng)域，同時探索建立天然氣和煤炭特別收益金制度，將資源溢價收歸國有，保障國家資源所有者權(quán)益的充分實現(xiàn)。在完善資源稅費水平、結(jié)構(gòu)、征收方式的同時，還應(yīng)合理確定資源所有者與開發(fā)主體、中央和地方資源收益比例，以促進形成上下統(tǒng)一的能源資源開發(fā)和保護機制為目標(biāo)，協(xié)調(diào)理順相關(guān)主體利益關(guān)系。

2.逐步完善能源消費稅。可在汽柴油消費稅的基礎(chǔ)上，逐步開征化石能源消費稅或碳稅，加強對能源消費行為的約束和引導(dǎo)。開征消費稅并不意味著一定推動終端能源價格的上漲，相反，消費稅稅率可根據(jù)能源市場情況及時調(diào)節(jié)，在市場價格波動劇烈時有效平抑對經(jīng)濟社會發(fā)展的沖擊。

為減少資源稅和消費稅改革給現(xiàn)有利益格局帶來重大調(diào)整，可以調(diào)整相關(guān)行業(yè)的增值稅和居民的所得稅，在實現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時不增加企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)。

第四，加強能源管理體制改革，為推動能源持續(xù)健康發(fā)展提供保障。

1.切實轉(zhuǎn)變政府能源管理方式。進一步轉(zhuǎn)變政府職能，減少前置性審批，增強事中和事后監(jiān)管。把更多精力轉(zhuǎn)到制定戰(zhàn)略、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策上面，簡化或下放行政審批，減少對能源微觀事務(wù)的干預(yù)。

2.上收一些大型國有能源企業(yè)手中的行政職能。上收本應(yīng)由政府行使的能源管網(wǎng)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、分布式能源發(fā)電并網(wǎng)準(zhǔn)入、油氣管網(wǎng)準(zhǔn)入等行政權(quán)，避免出現(xiàn)政策缺位和管理“真空”，使電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)經(jīng)營者回歸到企業(yè)本來角色，不再承擔(dān)行政職能，真正按現(xiàn)代企業(yè)制度履行職責(zé)。

3.進一步加強能源監(jiān)管。健全能源監(jiān)管制度和市場監(jiān)管體系，特別是加強對海上油氣生產(chǎn)安全環(huán)保、油氣管網(wǎng)運行、電力領(lǐng)域的監(jiān)管，強化對自然壟斷環(huán)節(jié)價格和公平服務(wù)以及競爭性領(lǐng)域市場秩序的監(jiān)管。

國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組

總負(fù)責(zé)人：李偉

執(zhí)行負(fù)責(zé)人：劉世錦

課題組組長：馮飛

執(zhí)筆人： 王金照