黨的二十屆四中全會將“美麗中國建設取得新的重大進展”確定為“十五五”時期經濟社會發展的主要目標之一，強調以碳達峰碳中和為牽引，協同推進降碳、減污、擴綠、增長。大氣污染防治是世界性難題，系統研究世界主要城市的治污歷程，對于我們推進“十五五”時期美麗中國建設具有重要啟示意義。
縱觀世界主要城市的大氣治理歷程，大體經歷了三個階段，治理策略也隨之不斷升級。
第一階段是20世紀中葉應對煤煙型污染，核心策略是能源替代。英國倫敦1952年煙霧事件導致約12000人死亡，此后英國1956年頒布《清潔空氣法》，設立煙霧控制區，用天然氣和電力替代煤炭。美國匹茲堡曾煤煙污染嚴重到白天需要開路燈，第二次世界大戰后，通過實施煙霧控制條例，嚴格限制燃煤、推廣天然氣供暖，到1954年煙霧污染減少90%。
第二階段是20世紀60年代起應對光化學煙霧，核心策略是通過提升技術標準倒逼產業升級。美國洛杉磯從1943年起飽受光化學煙霧之害，率先確定機動車尾氣是主要污染源，1966年加州制定全美首個尾氣排放標準，并大力發展公共交通。日本東京在20世紀70年代光化學煙霧頻發后修訂《大氣污染防治法》，1992年實施《汽車氮氧化物法》。希臘雅典則從1982年起通過單雙號限行緩解交通污染。
第三階段是21世紀治理復合型污染，核心策略是多措并舉、系統施策。韓國首爾2003年頒布《首都圈空氣質量改善特別法》，淘汰老舊柴油車的同時擴大天然氣供應、強化工業管控。墨西哥首都墨西哥城1992年被聯合國列為“全球污染最嚴重的城市”，此后開始采取尾號限行、汽油無鉛化、煉油廠外遷等綜合措施，從1995年起又連續實施四期空氣質量改善計劃，促使污染水平大幅下降。
同時，區域協同治理成為治污新趨勢。例如，法國巴黎所在的法蘭西島大區建立統一監測網絡，天氣污染時協同推進限行限產措施；米蘭與倫巴第大區其他城市則統一治理標準、共享數據；歐盟層面則通過《國家排放上限指令》約束成員國的排放總量，形成跨國治理合力。
我國的大氣污染防治起步雖晚，但發展迅速。特別是“十三五”以來，我國大氣污染防治取得歷史性成就。2024年，全國地級及以上城市PM2.5平均濃度較2015年下降超過40％，重污染天數減少90％以上。北京PM2.5年均濃度從2013年的89.5微克/立方米降至2024年的30.5微克/立方米，降幅達65.9％，藍天白云成為首都的常態。
這些成績的取得，得益于我國建立的具有中國特色的大氣污染防治體系。從2013年《大氣污染防治行動計劃》到2018年《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》，再到2023年《空氣質量持續改善行動計劃》，構建了長期穩定的頂層設計框架，形成了制度化、系統化的治理路徑。我國建成了全球規模最大的生態環境監測網絡，涵蓋大氣、水、土等要素的國家直接監測站點達到3.3萬個，地方監測點位近30萬個，形成了“天空地海”一體化監測體系，為精準治污提供了堅實的數據基礎。
但也要清醒地認識到，我國大氣污染防治仍處于攻堅克難的關鍵期。一方面，傳統污染源尚未根本消除，產業結構偏重、能源結構偏煤的狀況仍未根本改變。另一方面，新的污染問題逐步顯現，臭氧污染上升，PM2.5和臭氧協同控制難度加大。此外，一些領域的污染防治相對薄弱，比如農業農村地區的氨排放、秸稈焚燒、散煤燃燒等問題，需要引起足夠重視。
黨的二十屆四中全會為“十五五”時期美麗中國建設擘畫了宏偉藍圖。我們要深入學習貫徹全會精神，以全球視野審視大氣污染防治工作，既要學習借鑒國際先進經驗，更要立足中國實際，走出一條中國特色的生態環境保護道路。具體而言，可以從以下幾個方面發力。
第一，把碳達峰碳中和作為深化結構調整的關鍵牽引。能源和產業結構調整是大氣污染防治的根本。“十五五”時期，應把碳達峰碳中和作為推動大氣污染防治的重要抓手，加快構建清潔低碳安全高效的能源體系，在發展新能源的同時提高非化石能源消費比重，在推進煤炭清潔高效利用的同時降低化石能源消費總量，通過優化產業結構來培育綠色新質生產力。
第二，依靠科技創新，持續提升治污水平。隨著PM2.5和臭氧協同控制難度加大，傳統方法減排空間收窄，科技創新的作用日益凸顯。“十五五”時期，應加強大氣污染成因機理和防治技術研究，發展一體化監測體系，運用大數據、人工智能等新技術提升污染溯源和預報預警能力，同時重視培育環?？萍籍a業，推動治污與發展新質生產力相結合。
第三，強化法治建設，鞏固治污成果。大氣污染防治是一場持久戰，需要用法治的剛性約束防止反彈。“十五五”時期，應繼續推進生態環境法典編纂，完善大氣污染防治法律法規體系，強化環境執法以保持嚴打環境違法行為的高壓態勢，并通過完善環境公益訴訟制度、健全環境信息公開機制來保障公眾環境權益。
第四，深化區域聯防聯控，形成治污合力。大氣污染具有明顯的區域性特征，污染物會隨氣象條件在區域內相互傳輸。“十五五”時期，應深化京津冀及周邊、長三角、珠三角等重點區域大氣污染聯防聯控，實現統一規劃、統一標準、統一監測、統一防治，并探索建立跨區域的生態補償機制和環境治理市場化機制，讓各地在治污中既有壓力也有動力，從而形成區域治污合力。
第五，樹立系統觀念，統籌城鄉環境治理。世界主要城市的大氣污染防治重點在工業和交通方面，這與其高度城市化特征相關。而我國仍處于快速城鎮化進程中，城鄉二元結構特征明顯，廣大農業農村地區的散煤燃燒、秸稈焚燒、農業氨排放等問題不容忽視。“十五五”時期，應在鞏固城市治污成果的同時，將農業農村納入大氣污染防治的整體框架，以城鄉統籌補齊治理短板。
相信通過全社會的共同努力，美麗中國建設必將取得新的更大成就，我們的天會更藍、山會更綠、水會更清。
（本文系北京社科基金重點項目“世界主要全球城市大氣污染防治歷程研究”階段性研究成果。作者系北京市農林科學院數據科學與農業經濟研究所副研究員）
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