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COP26達成了《格拉斯哥氣候公約》，為落實《巴黎協定》奠定了基礎。然而，發達國家給發展中國家制定減排目標施加壓力，發達國家未能落實援助承諾，這些都將影響應對氣候變化的全球行動。

11月13日，為期半個月之久的《聯合國氣候變化框架公約》第二十六次締約方大會（COP26），在延期一天后于格拉斯哥落下帷幕。

此次大會前，由于新冠疫情沖擊、全球地緣形勢變化以及各國能源氣候轉型承諾與全球1.5℃溫控目標之間差距巨大，各方普遍不看好會議前景。

不過，在各國維護和推動《巴黎協定》有效實施的最大共識下，特別是在中國繼續展現負責任大國擔當的作用下，會議還是取得了近年來全球氣候治理方面的罕見成果，為落實《巴黎協定》奠定了基礎。

大會取得重要進展

首先，明確了未來全球氣候治理的行動路線圖。

會議達成的《格拉斯哥氣候公約》，進一步凝聚了各國在氣候變化領域的基本共識，夯實了未來十年全球加速行動的政治基礎。公約肯定了1.5℃目標的必要性和緊迫性，重申了《巴黎協定》的溫控目標，并規定明年埃及沙姆沙伊赫大會上各國圍繞1.5℃目標進一步提出自主承諾。

此外，公約在總共97條條款中進一步細化了氣候治理的具體領域共識，把各國在氣候融資、發展中國家自主、能源轉型、減少化石能源補貼、逐步削減煤炭、透明度與承諾實施等方面的努力方向寫入文件，使《巴黎協定》宏觀目標的實現方式逐步變得清晰。

其次，完成《巴黎協定》實施細則的“最后一公里”。

《巴黎協定》第六條有關國際碳市場和減排國際交易的細則，是全球以經濟和市場手段推動減排的關鍵，也因事關切身經濟利益而成為各國氣候治理的分歧與難點。

此次大會在這一問題上取得重要突破，就碳減排交易重復計算問題和《京都議定書》框架下清潔發展機制(CDM)結算問題等取得妥協和共識，為未來構建成熟有效的國際碳市場以及相應交易體系和規則奠定了基礎。

再次，各種國際行為體通過“意愿聯盟”促進氣候治理。

此次大會上，大國、小國乃至企業通過不同方式推動氣候治理。中國和美國作為氣候治理最重要的兩個國家，在會議期間發布《中美關于在21世紀20年代強化氣候行動的格拉斯哥聯合宣言》，共同向國際社會承諾在21世紀20年代關鍵十年采取行動，就控制甲烷排放、美國“2035年100%實現零碳污染電力”、中國“十五五”時期逐步減少煤炭消費等重要目標和合作領域共同行動，增強氣候治理的大國引領力量。

在具體議題方面，中國等100多個國家加入《關于森林和土地利用的格拉斯哥領導人宣言》，波蘭、越南和智利等40多個煤炭使用國達成逐步放棄煤炭的共同承諾。

同時，聯合國環境規劃署召集45個國家和地區的450多家金融機構組成的“格拉斯哥凈零金融聯盟”，在會議期間提出在未來30年投資100萬億美元，支持“經濟排放凈零”相關項目。

發達國家未能落實援助承諾

盡管大會取得了不小成果，但在“共同但有區別責任”的解讀和落實、發達國家如何承擔歷史責任和援助責任等問題上，各國仍然存在分歧。

其一，發達國家“目標論”對發展中國家發展權構成挑戰。

在大會前后，美國、英國、瑞士等發達國家領導人常常拿“雄心不足”說事，給發展中國家制定目標施加壓力，試圖迫使諸多發展中國家和新興經濟體朝著“去排放絕對量”的方向發展，嚴重忽視了全球發展中國家要解決能源貧困、工業化和城市化等問題。

同時，一些發達國家對于其國內氣候問題和目標不到位問題輕描淡寫。英國首相約翰遜在呼吁重視森林退化問題時，絕口不談美國頻繁山火給森林植被和二氧化碳排放帶來的威脅。美國吹噓其近期通過的基建計劃為應對氣候變化的重要貢獻，然其投資總量不僅從3萬億美元大幅縮水至1萬億美元，向氣候變化和清潔能源相關項目的投資恐怕也會因兩黨惡斗和政治交易而被嚴重犧牲。

事實上，應對氣候變化絕不能僅僅以目前各國絕對排放量劃定貢獻和責任。科學證明過去200多年發達國家歷史排放應為目前的氣候問題負主要責任，發達國家率先減排，發展中國家按照國情和能力決定自主貢獻，才是“共同但有區別責任”的正確落實方式。

其二，發達國家落實氣候援助責任前景不明。

發達國家長期以來經常強調氣候相關援助的“自愿性”和“道義性”，而發展中國家普遍認為提供氣候援助是發達國家為歷史所作所為必須負擔的國際責任，雙方對此認知相差甚遠。

此次《格拉斯哥氣候公約》指出，“發達國家2020年提供1000億美元援助目標落空”，表明發展中國家嚴重失望，以及發達國家不得不承認“空頭支票”的現實。

雖然發達國家承諾在2025年前兩倍彌補1000億美元援助的缺口，并提出2025年前提供氣候援助400億美元，在2024年完成新的資金量化目標，但這些承諾以何種方式落實、發達國家間如何分擔仍然是未知數，“夸下海口、承諾落空”導致全球氣候治理遲滯的風險不可低估。

在可預見的未來，各國圍繞上述問題的博弈仍將是落實政治共識的主要阻力。全球應對氣候變化的征程依然道阻且長。