【摘 要】農村能源問題的實質是能源公平問題，向農村持續提供高品位的能源服務不僅是發展的需要，更是農村居民的基本需求和基本權力。改革開放以來，中國農村能源政策經歷了從解決農村居民生活用能、到保障能源可持續發展、再到提高減緩和適應氣候變化能力的目標演進。當前，政策的關鍵是按照公共服務均等化原則，促進經濟發展過程中的能源公平，并在農村可再生能源的開發利用過程中保障農民的交易權力、提高農民的就業機會、增加農民收入。

【關鍵詞】農村能源 問題 政策

改革開放以來，中國農村能源政策的演變基本上是圍繞能源問題展開的：首先，是農村能源問題。中國農村能源政策首先是由農村能源問題引發的 。盡管政府早在上世紀50年代就關注農村能源問題，特別是關于沼氣、小水電和地方煤礦的發展，但直到“六五”計劃（1982）才最終確立農村能源的政策框架。

其次，是能源安全問題。1994年國務院發布的《中國21世紀議程》確立了新能源和可再生能源在未來能源系統中的戰略地位，緊接著又在“九五”計劃中明確了農村能源商品化、產業化的發展方向，促進能源可持續發展。農村能源問題讓位于國家能源問題。

第三，是全球氣候變化問題。能源消費排放的溫室氣體引發的全球變暖問題使得國家能源問題國際化。中國政府于2007年發布了《中國應對氣候變化國家方案》，農村能源被賦予了提高減緩和適應氣候變化能力的新使命。本文從國家層面就政府圍繞上述問題出臺的相關農村能源政策進行了歷史回顧和展望。

一、短缺時代的農村能源政策（1979～1995）

農村能源不是能源分類學上的概念，在能源政策范疇里人們沒有“城市能源”的概念卻有農村能源的概念，說明農村能源是一個問題。這個問題源于能源建設的長期工業服務傾向和城市偏好、農村地區長期缺乏基本的商品性能源服務，反映了廣大農村主要依靠當地可獲取的可再生能源（薪柴、秸稈）的“能源貧困”現實。農村 能源問題已經長期存在，但在能源短缺時代，受政府政策偏好的制約，國家能源建設優先保障工業和城市的用能需求，農村能源政策手段的選擇主要圍繞農村地區的資源賦存展開，著力發展沼氣、薪炭林、小水電、小煤炭、太陽能以及推廣省柴節煤灶。由于政策制定者缺乏為政策執行提供必要的資源及其它相關條件，這一時期的農村能源政策更多表現為導向功能而非分配功能（參見“表一”），其特點有四：

⑴政策設計以單項技術經濟政策為主，并從試點起步。政策“抓手”主要包括農業部組織的沼氣建設試點縣、節柴改灶試點縣建設，水電部組織的、以發展小水電為主要內容的農村初級電氣化試點縣建設，以及林業部組織的薪炭林試點縣建設。在上述試點的基礎上，組建了跨部門的“國家農村能源綜合建設縣項目領導小組”，開展以縣為單元的農村能源綜合建設。

⑵政策目標是模糊和多元的。上述設計的政策意圖在于緩解農村能源的供應短缺，但到底“能在多大程度上解決農村能源問題”卻是不清晰的，政策目標只是一個不十分明確的大方向，具體內容是在政策執行過程中逐步加以明確和修正的。由于農村能源集能源建設、農村經濟社會建設、環境建設于一體，具有經濟、社會、環境、綜合效益，政策目標一開始就是多元的。

⑶政策實踐是探索性和漸進性的。由于政策目標的模糊，解決農村能源問題的進程也就呈現彈性狀態，政策實踐沒有具體的時間表。決策者只能根據以往的經驗審核現有的方案，通過與以往政策的比較、考慮不斷變化的客觀環境，對以往政策進行局部的、小幅度的調適，在現有政策基礎上實現漸進變遷。就農村能源問題本身而言，決策者并不是“不想干”，而是不知道“怎么干”，或者由于客觀條件的限制“無法干”。

⑷農村能源游離于國家商品性能源供給體系之外。1982年確立、并經1986年修正的“因地制宜、多能互補、綜合利用、講究效益”的農村能源建設方針，其目標基本上限于解決農村能源問題，試圖通過發展沼氣、薪炭林，推廣省柴節煤灶，以及在有條件的地方發展小水電、小煤炭、風能、太陽能、地熱能，探索出一條具有中國特色的農村能源建設道路。這一方針現在看來是有缺陷的，這種“城鄉分割、城鄉分治”的能源建設模式首先與“七五”計劃確立的“能源工業發展以電力為中心”相矛盾，其直接后果是農村電力供應的長期欠賬；在這一方針指導下，煤炭工業采取了大中小煤礦并舉的發展方針，特別是鼓勵發展鄉鎮集體煤礦，結果是鄉鎮煤礦發展失控，造成煤炭資源破壞和煤炭生產過剩（周鳳起等，2002）。

二、安全訴求下的農村能源政策1996～2006）

1993年，中國由石油凈出口國轉變為凈進口國。隨著可持續發展理念的深入人心，人們關注的焦點轉向能源的可持續問題和能源安全問題，許多國家都把可再生能源作為能源政策的基礎，力圖建立以可再生能源為基礎的可持續發展能源系統。由于農村能源與可再生能源的天然聯系，這一時期中國農村能源政策著眼于服務國家能源安全，推進能源供給的多樣化，其直接標志是1996年八屆全國人大四次會議批準的《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》提出的“把農村能源建設作為農業和農村經濟可持續發展的重要組成部分，加快農村能源的商品化進程、形成產業”的農村能源發展方向。受農村能源問題讓位于國家能源問題的驅動，這一時期的農村能源政策兼具導向功能和分配功能（參見“表一”），其特點有四：

⑴農村能源向可再生能源話語結構轉換。農村能源是一個綜合概念，既包括能源生產、也包括能源消費，涵蓋商品性能源和非商品性能源、可再生能源和不可再生能源、新能源和常規能源。這一時期，受農村能源政策目標調整的影響，農村能源概念的內涵重心由“綜合”向“局部”轉化，重點發展以可再生能源為核心的農村能源產業，出臺了一系列推進可再生能源發展的政策措施，并催成了《可再生能源法》的頒布（2005）。

⑵扶持可再生能源發展。出臺了《1996～2010年新能源和可再生能源發展綱要》，并結合《可再生能源法》頒布了一系列扶持政策；受“能源工業發展以電力為中心”指導思想政策慣性的影響，扶持政策以可再生能源發電項目為主。這種政策導向對于水能、風能、太陽能、海洋能、地熱能等可再生能源可能是恰當的，但對于原料高度分散，收集運輸需要消耗大量能源的生物質能資源狀況，以發電為主的政策導向卻是值得質疑的（倪維斗，2007）。

⑶生物質能和能源農業成為農村能源的政策重點。一是沼氣，經過長期的努力，特別是2003年以來每年10億元國債補助農村沼氣項目建設，沼氣技術已從解決 農村能源短缺發展成為重要的能源-環境工程技術；二是燃料乙醇，重點支持用木薯、甜高粱、秸稈等非糧原料生產燃料乙醇；三是生物柴油，通過種植能源作物，包括種植油菜、大豆、棕櫚、麻風樹、油藻等草本、木本、水生油料植物，生產生物柴油。

⑷“城鄉分割”的能源建設格局獲得調整。一是農網改造。從1998年開始，國家投入1800億元資金對2309個縣農村電網開展“兩改一同價”建設改造 （改革農電管理體制、改造農村電網、實現城鄉同網同價），農村電氣化不僅在數量上、更重要在質量上有了極大的提高；二是關井壓產。1998年，國務院下發《關于關閉非法和布局不合理煤礦有關問題的通知》，指出小煤礦盲目發展、低水平重復建設、非法生產、亂采濫挖、破壞和浪費資源以及傷亡事故多等問題相當嚴重，已經成為制約煤炭工業發展的主要矛盾，決定關閉非法和布局不合理煤礦、壓減煤炭產量，實行關井壓產。這一政策距離國務院發文鼓勵發展小煤礦只有15 年。