為了貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，有效防御、消除和疏導(dǎo)全球經(jīng)濟(jì)震蕩對我國國計民生的影響，通過構(gòu)建多層次市場體系，建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，維護(hù)、促進(jìn)和保障中國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、健康、高速增長的可持續(xù)發(fā)展環(huán)境，特提出“關(guān)于構(gòu)建國家第三公共財政體系的建議”。

所謂“第三公共財政”體系，指有別于中央財政與地方財政即政府財政之外、連接政府與市場之間的一種集公共財政與市場投融資功能的集合制度。簡而言之，即政府需要做而不得力、市場可以做但做不了，同時又可以通過一種集合手段，得以完成和實(shí)現(xiàn)的公共財政事務(wù)。

政策驅(qū)動市場化是中國改革開放的基本特色和方式，因而為了維護(hù)政策的權(quán)威效用，必然會通過不斷強(qiáng)化行政權(quán)能對市場進(jìn)行種種干預(yù)。與此同時，在政府行政與市場層面，一直未能建立政策與市場之間的轉(zhuǎn)換機(jī)制，由此產(chǎn)生了某種壟斷性市場與非行政性市場、政府行政與國有企業(yè)之間、政策與市場之間的夾層市場形態(tài)，如政府投資如何與市場進(jìn)行對接和互動，則面臨著夾層市場的阻隔，政府必須通過工具將這壟斷性市場與非行政性市場直接縫合，而財政投資以及減免稅收政策僅僅是一種基礎(chǔ)性、臨時性舉措。“第三公共財政”體系，則是作用于這一夾層市場并形成有效互動、協(xié)調(diào)一致的制度性安排。

“第三公共財政”體系的樞紐即“國民公共投資財富計劃（基金）”，是一種側(cè)重于共同基金的功能集合機(jī)制，其核心之要旨為學(xué)業(yè)、創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、樂業(yè)四“業(yè)”功能集合。只要實(shí)現(xiàn)四“業(yè)”目標(biāo)，就等于為國家或某一地區(qū)植入了一臺市場發(fā)動機(jī)和產(chǎn)業(yè)孵化器。

“第三公共財政”體系與“國民公共投資財富計劃（基金）”互為表里，形成一整套完整的市場經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新體制，而以產(chǎn)業(yè)投資基金及實(shí)體經(jīng)濟(jì)為主要作用領(lǐng)域的“國民公共投資財富計劃（基金）”的設(shè)立并不需要特別的法律法規(guī)支持，在目前現(xiàn)行法律法規(guī)及政策的框架內(nèi)即可完成。

因此，建議由政府財政、發(fā)展和改革、金融等部門牽頭，指導(dǎo)和支持展開“‘第三公共財政’體系”課題研究，就“國民公共投資財富計劃（基金）”的性質(zhì)、功能邊界、作用范圍、運(yùn)行方案等進(jìn)行總體規(guī)劃，以便在最快的時間提供至相關(guān)部門作為決策依據(jù)，及時發(fā)揮預(yù)期作用。

同時，由于“第三公共財政”體系針對新興市場經(jīng)濟(jì)體的夾層市場這一共性，所以，如在我國一經(jīng)實(shí)驗(yàn)，即可作為一種制度應(yīng)用性的模式，向廣大新興市場經(jīng)濟(jì)體的國家和地區(qū)進(jìn)行推介，使之成為中國對于新興市場國家的制度性貢獻(xiàn)。

中國作為一個新興市場經(jīng)濟(jì)國家，由于采取的是制度外部引進(jìn)為主導(dǎo)的制度改革，就必然要顧及到這一外部制度本身是否會對自身改革階段性目標(biāo)相適應(yīng)。特別是處于市場經(jīng)濟(jì)這一制度鏈的下游，如何在兼容制度本身特性的同時，以培育和壯大本體的核心競爭力，從而為謀取制度鏈上游發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

產(chǎn)業(yè)投資價值曲線（浪推曲線）

如果將全球化作為人類制度產(chǎn)業(yè)鏈，通過產(chǎn)業(yè)投資價值曲線（浪推曲線）即可說明，這一曲線基本囊括了整個人類的經(jīng)濟(jì)進(jìn)步階梯，如美國則是通過這一曲線以占領(lǐng)全世界制高點(diǎn)，以創(chuàng)造：追逐創(chuàng)新資源稀缺性；制造：追逐技術(shù)創(chuàng)新之稀缺性；構(gòu)造：網(wǎng)絡(luò)化規(guī)則以及解決方案的應(yīng)用獲得規(guī)模性稀缺。

假設(shè)中國是制造業(yè)為核心競爭力，就必須在不是產(chǎn)業(yè)上游的環(huán)節(jié)上獲得上游優(yōu)勢：制造業(yè)內(nèi)生技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)勢形成控制力。否則，就只能永遠(yuǎn)落后于既定的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，要充分認(rèn)識到市場經(jīng)濟(jì)制度本身是有利于以美國為主導(dǎo)的世界經(jīng)濟(jì)體的，是以保護(hù)美國的產(chǎn)業(yè)性霸權(quán)而服務(wù)的。

在尚未具備進(jìn)入以法治為唯一準(zhǔn)則的單層市場形態(tài)之前，新興市場經(jīng)濟(jì)體將面臨相當(dāng)長的一定時間，以壟斷性市場、非行政性市場、夾層市場三種市場形態(tài)并存，相生相克，同時在遭遇外部或內(nèi)部突發(fā)性實(shí)踐時，會無限期延長和耽擱市場一體化進(jìn)程，如目前遭遇美國金融震蕩的沖擊，在美歐這樣的市場經(jīng)濟(jì)體都在利用和發(fā)揮行政功能的情形下，新興市場國家更是要通過不斷強(qiáng)化行政權(quán)能，以保證行政效力對市場及社會的干預(yù)作為。中國的四萬億政府投資，則是具體的體現(xiàn)。

但是，政府投資如何與市場進(jìn)行對接，則面臨著夾層市場的阻隔，政府必須通過工具將這壟斷性市場與非行政性市場直接縫合，財政投資以及減免稅收政策僅僅是一種基礎(chǔ)性的臨時安排。

而以產(chǎn)業(yè)投資基金組合形成的“第三公共財政”體系，實(shí)現(xiàn)既分散投資，又高度集中；既有國家利益，又有群眾所得；同時有利于發(fā)揮群眾監(jiān)督職能，更高的實(shí)現(xiàn)基金的使用價值。只有具備學(xué)業(yè)、創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、樂業(yè)四“業(yè)”功能的一種公共財務(wù)設(shè)計，才是真正解決中國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)階段以及未來健康運(yùn)行發(fā)展的路徑選擇。而與目前傳統(tǒng)的“紅包”類的補(bǔ)償性財政政策區(qū)別的是，補(bǔ)償必須與補(bǔ)助、補(bǔ)充相集合，才能既解決現(xiàn)實(shí)需求，同時形成穩(wěn)定運(yùn)行發(fā)展型的長效機(jī)制。

在一定時候仍然采取政策驅(qū)動型市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式的前提下，政策與市場需要解決的，就是充分識別和建立、完善以產(chǎn)業(yè)投資基金組合，構(gòu)建除中央財政、地方財政之外的“第三公共財政”體系：如以四萬億政府投資為核心規(guī)劃，通過集合政府（政策）、市場（民間）、其他財務(wù)能力，進(jìn)行市場功能一體化制度設(shè)計，這一體系既區(qū)別與政府行政，同時也不屬于純粹的民間即市場行為，但要解決的則是政府行政解決不好或者解決不了、市場同樣也不能完成和實(shí)現(xiàn)的事情。

“第三公共財政”體系的核心設(shè)計是通過一個公共財政盈余轉(zhuǎn)移補(bǔ)償賬戶，基本功能是實(shí)現(xiàn)財政補(bǔ)貼直通車：因賬戶不同而細(xì)分補(bǔ)貼種類；同時通過投資功能集合，以實(shí)現(xiàn)直接受益，間接補(bǔ)償，權(quán)益制約，重在孵化的一整套運(yùn)行機(jī)制。

與此同時，強(qiáng)調(diào)以產(chǎn)業(yè)投資為驅(qū)動核心，以實(shí)體經(jīng)濟(jì)銜接資本市場為最后贏利基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)定價和規(guī)劃為一切前提。同時須遵循如下五原則進(jìn)行完善：一、混合所有制原則；二、產(chǎn)業(yè)投資及實(shí)體原則；三、普惠原則；四、創(chuàng)業(yè)援助原則；五、信用鏈原則。從而形成中國改革開放的階段性轉(zhuǎn)移補(bǔ)償機(jī)制、輔助弱勢階層的補(bǔ)貼機(jī)制、可持續(xù)發(fā)展的補(bǔ)充機(jī)制等多項要求。

實(shí)現(xiàn)以上要求的“第三公共財政”體系，選擇的組合工具，只有產(chǎn)業(yè)投資基金能夠做到最優(yōu)的完善。“第三公共財政”體系，亦將是新興市場經(jīng)濟(jì)體政策驅(qū)動型市場經(jīng)濟(jì)改革的制度創(chuàng)新。

“第三公共財政體系”應(yīng)用方案圍繞公共財政體系建設(shè)、投資帶動、輔助中低收入階層、穩(wěn)定及刺激市場、促進(jìn)消費(fèi)等方面，就“國民公共投資財富計劃”為體系框架，通過先分散、再集合、再分散方式，按照凡中華人民共和國居民每人“一萬元紅包計劃”，通過“國民公共投資財富計劃”進(jìn)行中央公共理財賬戶管理，進(jìn)行創(chuàng)新公共主權(quán)財富基金設(shè)計。一萬元紅包為基金受益人特殊用途信用保證金，只能用來投資，而不能消費(fèi)。然后通過投資收益逐年分紅。然后分紅之百分比少數(shù)用來再投資，由此形成公共投資集合效用最優(yōu)化良性循環(huán)；同時，以先規(guī)劃、再定價、再投資順序，以國家產(chǎn)業(yè)安全、提高產(chǎn)業(yè)競爭力高度，對國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行戰(zhàn)略投資規(guī)劃，對產(chǎn)業(yè)推薦目錄進(jìn)行修正，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資模式價值模型設(shè)計，對項目進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化規(guī)劃，國家投資項目定價環(huán)節(jié)，即項目孵化階段。在產(chǎn)業(yè)定價之后，再進(jìn)行政府、社會等共同集合投資，從而形成四萬億分層組合產(chǎn)業(yè)投資基金模式。

“第三公共財政”體系的核心是國民公共投資財富計劃的產(chǎn)業(yè)投資基金創(chuàng)新模式，即基于將社會作為一種特殊的“產(chǎn)業(yè)”進(jìn)行投資，以獲得復(fù)合型投資回報。通過某一信用帳戶擁有人的信用投資（實(shí)際上是一種自我投資）管理，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化投資回報。比如：每一個帳戶本金是一千元（可以支取一部分，但一經(jīng)支取，其帳戶擁有人的信用等級就會降低），一個家庭按五口人（爺爺、奶奶、爸爸、媽媽、孩子）算為五千元，再信用貸款五千元，孩子即可以上得起大學(xué)。由于是家庭信用擔(dān)保，其信用風(fēng)險可降至最低。同時可以激勵孩子更好地學(xué)習(xí)，做一個有信用和誠信的人，上學(xué)期間的還貸壓力，學(xué)生勤工儉學(xué)動力也會加強(qiáng)。根據(jù)還貸狀況，信用帳戶的信用額度可以遞增，再加上基金管理人的投資收益作為分紅補(bǔ)償，信用本金只會增加不會減少（除非帳戶擁有人自行支取）。每一信用帳戶可分為固定信用和靈活信用兩類，基金管理人投資收益每年累積，為固定信用；信用額度使用為靈活信用累積。這樣既保證了信用帳戶的基礎(chǔ)信用受益權(quán)益，同時也鼓勵帳戶擁有人積極使用自己的信用額度。帳戶與帳戶之間，可以不限家庭成員之間而進(jìn)行互相信用擔(dān)保，以此形成社會信用鏈。

社會信用鏈對于滿足那么創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療及大病急病用度需要，提供了非正常開支之外的應(yīng)急幫助。因此，“國民公共投資財富計劃”可作為“第三公共財政”體系的“產(chǎn)品”，囊括了教育、醫(yī)療、創(chuàng)業(yè)基金、家庭擔(dān)保等多種信用體系化功能。

社會信用鏈實(shí)際上即是社會信用產(chǎn)業(yè)鏈。在帳戶管理上實(shí)行垂直至點(diǎn)對點(diǎn)，而無須中間環(huán)節(jié)，現(xiàn)在每一公民幾乎都有儲蓄帳戶，在就近的商業(yè)銀行單開一個戶頭即可。

基金管理人只管理帳戶，并不涉及到人。

另外，對于“國民公共投資財富計劃”即基金管理人而言，對整個基金即公共財政盈余轉(zhuǎn)移補(bǔ)償帳戶（公共財富管理基金）的管理，重要的設(shè)計一系列的產(chǎn)業(yè)投資組合，制定詳盡的產(chǎn)業(yè)投資級差回報計劃，禁止進(jìn)入資本市場，基金只能對內(nèi)進(jìn)行信用集合擔(dān)保，但基金本身不能對外提供第三方擔(dān)保。作為產(chǎn)業(yè)投資基金，只能投資和管理股權(quán)，謀取股權(quán)增值和投資收益，亦可投資國債等穩(wěn)定收益?zhèn)?/p>

“國民公共投資財富計劃”之信用帳戶模式的設(shè)計，在與中央財政盈余轉(zhuǎn)移補(bǔ)償支付方面，可以具有一定的彈性，即中央財政不必一次性按人頭和一定額度全額支付給“國民公共投資財富計劃”之公共財政盈余轉(zhuǎn)移補(bǔ)償帳戶，應(yīng)付未付部分，可作為“第三公共財政”體系對中央財政的“國民公共投資財富計劃”負(fù)債，按期限分批支付，未支付部分按年度結(jié)清利息。由于是信用帳戶管理，一般不會發(fā)生信用本金擠提。

對于“國民公共投資財富計劃”財務(wù)運(yùn)營及管理狀況，力求徹底的透明公開是根本原則。可以按照年度或一定期限，通過主要媒體對全社會公開基金損益狀況。發(fā)布媒體無償提供版面或時段。

“國民公共投資財富計劃”管理人的遴選，需要按照嚴(yán)格的、能夠提供完善的產(chǎn)業(yè)投資回報計劃的機(jī)構(gòu)競標(biāo)抉出。同時，需要提供經(jīng)營風(fēng)險第三方擔(dān)保或者某一某種機(jī)制。

1、“第三公共財政”體系可成為拷貝的“模版”

中國現(xiàn)行憲法規(guī)定之行政層為中央政府統(tǒng)領(lǐng)下的省、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三層行政體制，實(shí)際上在省與縣之間尚存在地市級這一層級。而在中國三十年改革開放過程中，由于采取了政策驅(qū)動型市場化策略，在地市及城市這一層又賦予了特區(qū)、單列等多種特權(quán)，從而出現(xiàn)了行政層級和權(quán)能邊界錯綜復(fù)雜的局面。而從未來長期發(fā)展而言，精簡行政層級、削平不同區(qū)域的特權(quán)等級，則是必然的趨向。

有鑒于“第三公共財政”體系的設(shè)計，是以行政體制相輔的財政相對獨(dú)立層級而進(jìn)行單位運(yùn)籌，即在國家及中央財政層級、省財政層級、市財政層級、縣財政層級、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政層級，均可作為“第三公共財政”體系的建構(gòu)設(shè)計。從具體實(shí)施方便而言，應(yīng)該是層級越高，設(shè)計和運(yùn)籌更簡便；相反層級越低，實(shí)施范圍越小越比較難些。

當(dāng)一級政府為了減少可能出現(xiàn)的、認(rèn)為不必要的社會環(huán)境變化時，可由上一級政府對下一層級政府發(fā)布鼓勵性的指導(dǎo)意見，以使“第三公共財政”體系進(jìn)行試點(diǎn)。在試點(diǎn)一定階段達(dá)到上一層級政府要求或標(biāo)準(zhǔn)時，對其他區(qū)域進(jìn)行推廣。通過試點(diǎn)范圍的專業(yè)規(guī)劃和實(shí)施運(yùn)行，建立可以不斷拷貝的“模版”，根據(jù)某些相對比較特殊的地區(qū)，可以稍加調(diào)整，即可完全適用。

2、“國民公共投資財富計劃理事會”——相對獨(dú)立于行政和市場之外的制度和體系設(shè)計

由于“第三公共財政”體系解決的是行政部門做不好、市場又短時期內(nèi)做不了的社會公共財政或財富管理事務(wù)，除開始時由政府財政部門、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及宏觀調(diào)控部門進(jìn)行輔助性支持之外，在以后的日常運(yùn)行過程，則為獨(dú)立的市場化運(yùn)營部門。這一部門可接受包括政府行政部門強(qiáng)有力的稽核，同時還要最大限度地接受全社會的監(jiān)督，而這一部門沒有行政層級，僅是一個在某些領(lǐng)域、具有一定行政授權(quán)的獨(dú)立運(yùn)作系統(tǒng)。

在具體的組織體系方面，可以以“國民公共投資財富計劃（或‘基金’）理事會”或其他相應(yīng)的名義進(jìn)行具體的層級規(guī)劃和運(yùn)行體系設(shè)計。

有必要說明的是，公共財富相對于公共財政而言，則是更多的將政府手中的財力、特別是盈余部分，通過某種相互關(guān)聯(lián)而又各謀其職的機(jī)制，與公眾實(shí)現(xiàn)更好的共嬴共享。從財政到財富，國家收益政府管理依次分化至社會化管理。既是分散也是集中，即建立公共財政盈余轉(zhuǎn)移補(bǔ)償賬戶：“國民公共投資財富基金”的基礎(chǔ)性職能。

作為混合型的基金組織形式，公共財富管理基金，實(shí)際上是一種信托關(guān)系的集合。代人理財需要別人先把錢給你，你為別人賺錢然后進(jìn)行權(quán)益分配，由信托到集合，則是一種信托組織形式。公共財政盈余部分轉(zhuǎn)換為一個專門的賬戶（國民公共投資財富基金），則是一種信托行為，而在基金內(nèi)部組合方面，可以進(jìn)行專業(yè)細(xì)化、功能有別，然后進(jìn)行分體管理。管理者僅根據(jù)績效獲得相應(yīng)收益，并不直接管理賬戶。

某種意義上，政府也是屬于一種特殊的、巨型的基金管理人。政府對國家財政的管理，即是公眾財富管理的受托行為，是一種共同基金模式。作為基金管理人，政府不能與公民爭利，更不能利用“專業(yè)”勢力欺瞞財富所有人的收益。財富盈利就要給公眾最大限度的分紅，而不能截留在管理人手里。

因此，以財政盈余轉(zhuǎn)移補(bǔ)償帳戶的公共財富管理基金形式，可以從一設(shè)立即可做到完全的公開、公平、公正，不必要以外匯主權(quán)基金那樣，需要種種理由不對外公示自己的財務(wù)運(yùn)營狀況。也可以說，“第三公共財政”體系之國民公共投資財富管理基金，是專門做中國本土的多樣化投資組合的一種“主權(quán)基金”。而在具體管理和規(guī)劃上，自然要比單純的外匯主權(quán)基金復(fù)雜一些，但設(shè)立意義卻非外匯主權(quán)基金相比。

3、“第三公共財政”體系具體實(shí)施建議

作為一種創(chuàng)新的制度應(yīng)用，只要設(shè)計合理、運(yùn)行方案完善，是不會具有不可規(guī)避的風(fēng)險的。“第三公共財政”體系即“國民公共投資財富基金”（或“國民公共投資財富計劃”）可通過分層設(shè)計方式完成，如，以中央財政為總體設(shè)計的全國性的“國民公共投資財富計劃（或‘基金’）理事會”，由國務(wù)院進(jìn)行授權(quán)，進(jìn)行具體協(xié)助和指導(dǎo)。因此，建議由財政部、國家發(fā)改委、人民銀行等部門共同形成“國民公共投資財富計劃（或‘基金’）指導(dǎo)意見”，支持地方政府進(jìn)行具體的試點(diǎn)工作。

具體而言，在中央行政層級，中央財政可以將財政盈余部分單立賬戶，實(shí)行政府與社會共管，即公共財富管理基金。“國民公共投資財富計劃”，不是派發(fā)紅包，而是譬如通過為每一公民設(shè)立一個信用賬戶，劃定一個信用額度，由賬戶擁有者選擇使用。信用額度的遞增，由基金管理人投資回報與信用賬戶擁有人信用支付進(jìn)行集合。

在具有相應(yīng)基礎(chǔ)和條件的地方政府主導(dǎo)，對本地區(qū)進(jìn)行獨(dú)立區(qū)域單元的“國民公共投資財富計劃”設(shè)計和規(guī)劃，由本地方政府財政、改革和發(fā)展、金融部門等組成本地區(qū)的“國民公共投資財富計劃（或‘基金’）理事會”。

對于貧困地區(qū)的試點(diǎn)，國家可以將每年的財政補(bǔ)貼中一定比例，劃出一部分設(shè)立“國民公共投資財富計劃”，同時可將“國民公共投資財富計劃”的實(shí)施狀況，作為對當(dāng)?shù)卣男姓冃Э己藚⒄諛?biāo)準(zhǔn)。這樣比中央政府每年無限期地進(jìn)行財政補(bǔ)貼，而不能有效控制當(dāng)?shù)卣钦ＶС觯ㄟ^“國民公共投資財富計劃”稍加細(xì)分，即可以使補(bǔ)貼開支更加明晰。同時，由于“國民公共投資財富計劃”無論在哪個地區(qū)、多大范圍，都是直接對單一公民的信用帳戶，既直接體現(xiàn)了中央補(bǔ)貼的扶持意義，更避免了當(dāng)?shù)卣畬訉咏亓簦荒苷嬲ǖ嚼习傩丈砩希瑢?shí)現(xiàn)讓人民的錢更好地為人民謀福利的行政愿望。換言之，中央對貧困地區(qū)的財政補(bǔ)貼介入“國民公共投資財富計劃”功能，等于不但是給了錢，而且還給了一套財富增值的機(jī)制。

“國民公共投資財富計劃”的試點(diǎn)，某種意義上并不嚴(yán)格受到不同地區(qū)財政狀況的局限，相反可以根據(jù)不同需要，積累不同的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。值得注意的是，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資源稟賦具有本質(zhì)的差異性，即往往是自然資源豐富的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r比較落后；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的地區(qū)，自然資源比較貧弱。通過“國民公共投資財富計劃”，可以為不同資源價值配置，提供效益化集合的機(jī)會和基礎(chǔ)。如通過發(fā)達(dá)地區(qū)的資金資源與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的自然資源集合，將欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資源集群孵化成為產(chǎn)業(yè)集群，對縮小區(qū)域間貧富差距以實(shí)現(xiàn)共同成長，具有積極的現(xiàn)實(shí)價值和深遠(yuǎn)的發(fā)展意義。

倘若地方政府能夠進(jìn)行“第三公共財政”體系之“國民公共投資財富計劃”的制度應(yīng)用，還可為地方發(fā)債進(jìn)行一定額度的擔(dān)保。至于這一“計劃”的融資和募集資金途徑，亦可采取彩票、資源券等等進(jìn)行補(bǔ)充。