從單一低稅率到稅費名目林立

新中國成立以來，我國煤炭稅費制度建設取得顯著成就，但目前仍存在稅費負擔過重、收費名目繁多、稅“費”化嚴重等一系列問題。這些問題已經嚴重影響煤炭產業乃至整個國民經濟的可持續發展。因此，要加快推進煤炭稅費制度綜合改革，建立健全法制規范、效率優先、兼顧公平、與煤炭產業在國民經濟中的戰略地位相一致、與市場經濟體制相適應的新的稅費制度體系。

新中國成立初期，為保障社會生產生活對煤炭的需要，政府對煤炭產業一直實行單一的低稅率政策，主體稅種是產品稅，稅率為3.35%，國有煤炭企業全部稅收占煤炭銷售收入的比重平均為5.58%。

1979年，增值稅試點工作開始，征稅范圍僅為機械和農業機具行業。1984年，國務院頒發了《中華人民共和國增值稅條例（草案）》，財政部頒發了《中華人民共和國增值稅條例（草案）實施細則》。這標志著增值稅制度在我國正式建立。1992年，國家頒布了《中華人民共和國資源稅暫行條例》，開始對煤炭企業征收資源稅。

改革開放促進了經濟發展，為適應經濟發展需要，政府開始建設性收費，如1986年開始征收港口建設費和資源補償費，1988年開始征收電力建設基金，1989年開始征收土地復墾費，1991年開始征收鐵路建設基金等。其中，行業性的建設性收費都明確了起止時間，如鐵路建設基金2006年到期。煤炭稅費并存制度開始形成。

1994年我國實行稅制改革，取消了產品稅，建立了以增值稅為主體的稅制體系，設立了25個稅種，其中與煤炭企業有關的主要有增值稅、資源稅、企業所得稅等21個。其中，增值稅率為17%。因普遍反映稅率偏高，財政部、國家稅務總局于1994年發出通知（財稅字〔1994〕第036號），將煤炭產品增值稅率降至13%；從2009年起，又恢復為17%。

2007年，黨的十七大提出要“建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式和消費模式”。各級政府為貫徹落實這一要求，紛紛推出煤炭資源有償使用、礦山生態環境恢復及職工社會保障體系完善方面的政策措施。當時，正是我國煤炭工業走出低谷進入十年輝煌的第六個年頭，產業景氣度較高，各地利用這一有利機會先后大幅調整了煤炭稅費征收標準，其間又增加了許多收費或基金項目。

截至目前，我國涉煤的稅費不少于109項，除21個稅種外，還包括礦產資源補償費、探礦權及采礦權使用費、探礦權及采礦權價款、煤炭價格調節基金、鐵路建設基金、水利建設基金、港口建設費、生態補償基金、造林費、水土保持設施補償費、水土流失防治費及各種協會會費等各種規費，據初步統計，不少于88項。

現存稅費制度的問題

目前，我國煤炭稅費制度存在的主要問題是稅費負擔過重、各種收費太濫、稅“費”化嚴重。

稅費負擔過重

1994年稅制改革造成煤炭企業稅負過重已是不爭的事實，為此國家曾為煤炭企業減負。按照國務院批示，1995年財政部對原中央財政煤炭企業因稅制改革多繳的增值稅實行每年定額返還17.1億元的政策。1998年，煤炭部撤銷，原部屬煤炭企業下放地方管理后，該項政策繼續執行，但早已名存實亡。

在我國產業分類目錄中，煤炭開采和洗選業歸屬工業類。按公平賦稅原則，其在做各項抵扣后的增值稅稅率應與工業企業平均稅率大致相同。但統計結果表明，煤炭開采和洗選業的增值稅稅率大大高于工業企業增值稅稅率。2011年全國煤炭開采洗選業增值稅實際稅率為7.5%，而同年全國規模以上工業企業增值稅實際稅率為3.12%，二者相差4.38個百分點；與1995年實施增值稅初期相比，全國規模以上工業企業增值稅稅負下降29.05%，而煤炭開采和洗選業僅微降1.55%，下降幅度相差27.5個百分點。

從與相關產業的比較看，煤炭產業稅負也處于較高水平。我們用主要稅種（營業稅及附加、增值稅、企業所得稅）與營業收入之比作為綜合稅負水平的指標分析充分證明了這一點。2003年至2011年，煤炭開采和洗選業年均稅負水平為11.76%，而同期黑色金屬礦采選業、有色金屬礦采選業、化學原料及化學制品制造業、電力熱力生產和供應業分別為10.05%、7.31%、4.92%、7.10%。

一般來說，煤炭企業稅收應與產業增長速度成正比，然而事實并非如此。規模以上煤炭開采和洗選業企業的主要稅收總額從2003年的265億元增加到2011年的3779億元，增加了13.26倍，而同期煤炭工業總產值僅增加10.76倍。

我國加入世界貿易組織（WTO）后，中國煤炭產業成為世界煤炭產業的一部分。按WTO規則，各國相同產業的稅負應大致相同，但事實是中國煤炭產業的平均稅負高于其他產煤國家的稅負。2010年我國煤炭企業稅負水平為12%，同期國外礦山企業稅負水平均比我國低，加拿大魁北克為6.5%、安大略為10.5%、不列顛哥倫比亞為9%，美國亞利桑那州為6.5%，澳大利亞為10.5%。

各種收費“多如牛毛”

在市場經濟條件下，政府為提供公共產品、服務或賦予某種權利直接向受益者收取部分費用是必要的。隨著改革開放的不斷深入，市場經濟的不斷發展，我國政府從1986年收取港口建設費始，各項收費與日俱增，收費標準不斷提高，其中尤以煤炭產業為甚，有些媒體曾用“多如牛毛”來形容。事實上，目前我國已經形成名目繁多與行政級次相一致的多層次的“煤炭收費網”。我們對煤炭企業需要繳納的88種收費項目（包括基金）做了統計分類，其中：資源環境類25種，經濟建設類4種，行業管理類6種，市場行為類6種，企業發展類2種，社會功能類10種，交通運輸類35種。諸多的收費項目，有的是中央政府依照法律程序合規設置的；有些收費項目是地方政府按中央政府或有關部門的精神結合地方實際設置的；還有一些特權部門、壟斷行業甚至社會組織巧立名目，設置收費項目。例如，公安部門設置的炸藥安保費、鐵路部門設置的點裝費、武裝部設置的民兵訓練費。

這些收費項目的收費標準在不同礦區、煤種，甚至不同性質的企業大都不同。我們以13家煤炭上市公司2011年年度報告為樣本，對它們的稅費情況進行統計，并用各樣本的收費數額與總稅費、營業收入、凈利潤做了比較分析，結果如下：

收費/總稅費收費/營業收入收費/凈利潤

最高49.78%14.33%162.54%

最低7.57%1.16%11.66%

樣本平均22.11%5.15%43.97%

眾所周知，上市公司披露的信息相對是最可信的。13家煤炭上市公司，雖不能反映全國煤炭產業的收費情況，但其代表性不容置疑。對整個產業而言，上市公司目前仍是少數，而且大多數是集團公司的子公司，由此可以推出，就全產業而言，其收費數額比重肯定會高于該統計分析結果。

稅“費”化嚴重

稅“費”化，是指本應以稅收形式形成的政府收入，卻大量采用收費形式。

在社會經濟實踐中，一般對自然資源與生態環境的開發和利用大都采用稅收形式。例如，作為一種稀缺并不可再生的公共自然資源，煤炭資源的勘探開采利用，均應向代表全體人民利益的國家繳納資源稅。但是，在我國現行的煤炭資源稅費制度安排上，主要采取資源費的形式，費種達到6種之多，稅費比率也是費占大頭。

2000年全國煤炭開采應繳納的資源稅是資源補償費的2.68倍，稅多于費；2008年，資源稅增長了0.93倍，資源補償費增長了10.36倍，演變成費多于稅。

部分產煤省區的情況也能說明，以資源稅、資源補償費為例，內蒙古分別為每噸2.3元、2.1元，貴州分別為2.5元、3元，陜西分別為3.2元、4元。若加上資源價款等其他幾項，資源費總額要幾倍于資源稅。

再如生態環境保護，其無可爭議的是一種公共行為，理應通過規范開征生態環境保護稅來取得環保收入，而現行的稅費制度卻通過十幾種收費方式來取得。