日前，煤炭產(chǎn)業(yè)迎來(lái)重磅新政策——國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立煤炭產(chǎn)能儲(chǔ)備制度的實(shí)施意見(jiàn)》，旨在通過(guò)制度創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整，增強(qiáng)煤炭供應(yīng)的穩(wěn)定性和靈活性，提升國(guó)家能源安全保障水平。

《實(shí)施意見(jiàn)》的發(fā)布，標(biāo)志著我國(guó)煤炭產(chǎn)能儲(chǔ)備制度的正式落地，對(duì)于創(chuàng)新煤炭產(chǎn)能管理機(jī)制，完善產(chǎn)能儲(chǔ)備政策，增強(qiáng)煤炭供給能力、保障我國(guó)能源安全具有重要的戰(zhàn)略意義。

Q1·

為何要建立煤炭產(chǎn)能儲(chǔ)備制度?

近年來(lái)，全煤行業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展和安全，扎實(shí)推進(jìn)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，全力做好煤炭增產(chǎn)保供穩(wěn)價(jià)工作，“十四五”以來(lái)全國(guó)每年新增煤炭產(chǎn)能6億噸左右，全國(guó)原煤產(chǎn)量在2021年、2022年分別躍上41億噸、45億噸臺(tái)階之后，2023年達(dá)到47.1億噸的歷史新高。

那么，在全國(guó)煤炭供給總量和質(zhì)量提升、能源兜底保障能力增強(qiáng)、煤炭市場(chǎng)供需基本平衡的態(tài)勢(shì)下，建立煤炭產(chǎn)能儲(chǔ)備制度有何深意?

“國(guó)家建立煤炭產(chǎn)能儲(chǔ)備制度是完全必要的。自古以來(lái)，國(guó)家在行使管理職能時(shí)，都非常重視儲(chǔ)存和儲(chǔ)備兩大手段。”中國(guó)物資儲(chǔ)運(yùn)協(xié)會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)姜超峰指出，儲(chǔ)存用于日常供應(yīng)，儲(chǔ)備則是應(yīng)付突發(fā)事件的需要，包括戰(zhàn)爭(zhēng)、瘟疫、災(zāi)害發(fā)生時(shí)的需求。比如歷代君王、政府為平抑物價(jià)，儲(chǔ)糧賑災(zāi)，修建了不少糧倉(cāng)。豐年時(shí)收購(gòu)儲(chǔ)存，災(zāi)年時(shí)糶糧賑災(zāi)。

“煤炭也和糧食一樣，是必不可少的工業(yè)‘糧食’，而煤電則成為須臾不可缺少的能源”。姜超峰表示。

廈門(mén)大學(xué)中國(guó)能源政策研究院院長(zhǎng)林伯強(qiáng)表示，由于極端氣候的影響，使得煤炭?jī)r(jià)格的波動(dòng)可能會(huì)加劇;同時(shí)，煤炭?jī)r(jià)格還受油氣價(jià)格的影響。建立煤炭產(chǎn)能儲(chǔ)備制度，既可以保障能源安全，也可以防止煤炭?jī)r(jià)格大幅度上漲。

中國(guó)能源研究會(huì)高級(jí)研究員?？撕橹赋?，自新中國(guó)建立以來(lái)，煤炭一直擔(dān)負(fù)著保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展的重大使命，煤炭作為我國(guó)主體能源的戰(zhàn)略地位和作用沒(méi)有改變。特別是改革開(kāi)放46年來(lái)，我國(guó)煤炭供應(yīng)保障能力得到持續(xù)大幅度提升，2023年雖然煤炭在能源消費(fèi)總量占比降至55.3%，但仍超過(guò)50%，居之半壁江山;尤其是煤電占全國(guó)總發(fā)電量的66%。因此，煤炭作為我國(guó)的主體能源，其“壓艙石”和“穩(wěn)定器”作用是顯而易見(jiàn)的。

近年來(lái)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展態(tài)勢(shì)引領(lǐng)下，能源消費(fèi)特別是煤炭消費(fèi)呈現(xiàn)較快增長(zhǎng)局面，再加之極端天氣、控產(chǎn)能政策及國(guó)際能源形勢(shì)趨緊等因素的影響，在局部地區(qū)及個(gè)別時(shí)段曾一度產(chǎn)生煤炭供應(yīng)偏緊及煤價(jià)猛漲的狀況。

未來(lái)一段時(shí)期，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)將繼續(xù)保持中高速發(fā)展，以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局加快形成，新型能源體系加快建設(shè)，能源需求保持穩(wěn)定增長(zhǎng)，煤炭在我國(guó)能源安全穩(wěn)定供應(yīng)中的支撐兜底作用更加突出。

“為此，著力建成一定規(guī)模的煤炭?jī)?chǔ)備產(chǎn)能，可在發(fā)生突變情形下保持煤炭‘向上彈性生產(chǎn)’，提升煤炭供應(yīng)靈活性，快速釋放儲(chǔ)備產(chǎn)能，平穩(wěn)市場(chǎng)供求緊張局面，發(fā)揮煤炭在能源供應(yīng)中的兜底保障作用。”牛克洪指出。

Q2·

3億噸儲(chǔ)備產(chǎn)能可否滿(mǎn)足需求?

事實(shí)上，針對(duì)我國(guó)“富煤、貧油、少氣”的資源特點(diǎn)，煤炭總量豐富和區(qū)域短缺并存、產(chǎn)銷(xiāo)分離、生態(tài)環(huán)境制約等問(wèn)題，國(guó)家早已籌劃建立煤炭?jī)?chǔ)備體系。

據(jù)悉，早在2010年修訂《煤炭法》時(shí)，我國(guó)首次將“煤炭資源戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備制度”列入其中。2011年，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部下發(fā)《國(guó)家煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備管理暫行辦法》，明確中央政府委托煤炭、電力等企業(yè)在重要煤炭集散地、消費(fèi)地和關(guān)鍵運(yùn)輸樞紐等地建立國(guó)家煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備，由中央政府統(tǒng)一調(diào)用。

2021年4月，面對(duì)國(guó)內(nèi)煤價(jià)飆升局面，國(guó)家發(fā)改委曾加急下發(fā)《關(guān)于做好2021年煤炭?jī)?chǔ)備能力建設(shè)工作的通知》，要求全國(guó)安排形成1.2億噸以上的政府可調(diào)度煤炭?jī)?chǔ)備能力。同時(shí)提出，通過(guò)政府可調(diào)度煤炭?jī)?chǔ)備能力建設(shè)，帶動(dòng)增加商業(yè)煤炭?jī)?chǔ)備能力，力爭(zhēng)到2021年底在全國(guó)范圍內(nèi)形成4億噸左右的商業(yè)煤炭?jī)?chǔ)備能力。嚴(yán)格落實(shí)最低庫(kù)存制度，施行淡旺季差別化存煤標(biāo)準(zhǔn)。

今年全國(guó)兩會(huì)政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)化能源資源安全保障，加大油氣、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)力度。“加快構(gòu)建大國(guó)儲(chǔ)備體系，加強(qiáng)重點(diǎn)儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)”。國(guó)家能源局前不久下發(fā)的《2024年能源工作指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求“建立煤炭產(chǎn)能儲(chǔ)備制度，加強(qiáng)煤炭運(yùn)輸通道和產(chǎn)品儲(chǔ)備能力建設(shè)，提升煤炭供給體系彈性”。

此次《實(shí)施意見(jiàn)》提出，到2027年，初步建立煤炭產(chǎn)能儲(chǔ)備制度，有序核準(zhǔn)建設(shè)一批產(chǎn)能儲(chǔ)備煤礦項(xiàng)目，形成一定規(guī)模的可調(diào)度產(chǎn)能儲(chǔ)備;到2030年，力爭(zhēng)形成3億噸/年左右的可調(diào)度產(chǎn)能儲(chǔ)備。

至此，煤炭?jī)?chǔ)備制度政策“靴子”終于落地。

一個(gè)問(wèn)題值得關(guān)注：確定3億噸/年產(chǎn)能儲(chǔ)備量，有哪些考量因素?能否滿(mǎn)足煤炭調(diào)峰需求?

對(duì)此，?？撕檎J(rèn)為，3億噸這個(gè)煤炭產(chǎn)能儲(chǔ)備數(shù)值的確定，是基于近幾年我國(guó)煤炭年生產(chǎn)量46億噸左右基數(shù)提出的，3億噸產(chǎn)能約占原煤年產(chǎn)總量的6%左右，即便到2030年使用3億噸產(chǎn)能也可調(diào)控市場(chǎng)供求狀態(tài)。同時(shí)，隨著我國(guó)新能源快速發(fā)展將增大其市場(chǎng)能源供應(yīng)量，而煤炭消費(fèi)量的增速會(huì)隨之緩慢下行甚至出現(xiàn)下降趨勢(shì)，3億噸煤炭產(chǎn)能儲(chǔ)備作為調(diào)劑量，基本上可滿(mǎn)足我國(guó)煤炭市場(chǎng)調(diào)峰的需求。

3億噸煤炭?jī)?chǔ)備產(chǎn)能如何確認(rèn)和分布?《實(shí)施意見(jiàn)》明確，優(yōu)先支持山西、蒙西、蒙東、陜北、新疆五大煤炭供應(yīng)保障基地內(nèi)的大型現(xiàn)代化露天煤礦或安全保障程度高的井工煤礦建設(shè)儲(chǔ)備產(chǎn)能。

近年來(lái)，我國(guó)煤炭產(chǎn)量向中西部地區(qū)快速集中，目前，晉陜蒙新四省(區(qū))原煤產(chǎn)量占全國(guó)的比重超過(guò)80%，“疆煤外運(yùn)”突破1億噸。而且山西、蒙西、蒙東、陜北、新疆五大煤炭供應(yīng)保障基地后備煤炭?jī)?chǔ)量大、煤炭?jī)?chǔ)量賦存地質(zhì)條件相對(duì)較好，未來(lái)新建煤礦大多數(shù)會(huì)布局在這些基地。

“所以，無(wú)論從煤炭產(chǎn)能占比高，還是煤炭后備儲(chǔ)量大、地質(zhì)條件好、新建煤礦數(shù)量多等因素上考慮，都應(yīng)無(wú)可爭(zhēng)議地要優(yōu)先把3億噸煤炭產(chǎn)能儲(chǔ)備建設(shè)擺放在這些地區(qū)。”牛克洪表示。

Q3·

如何推進(jìn)煤炭產(chǎn)能儲(chǔ)備制度落實(shí)?

《實(shí)施意見(jiàn)》指出，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，主動(dòng)適應(yīng)煤炭供需形勢(shì)變化，形成穩(wěn)定的產(chǎn)能儲(chǔ)備支持政策預(yù)期，積極引導(dǎo)具備條件的企業(yè)建設(shè)煤炭?jī)?chǔ)備產(chǎn)能。在應(yīng)急狀態(tài)下，堅(jiān)決服從國(guó)家統(tǒng)一調(diào)度，快速釋放儲(chǔ)備產(chǎn)能，“確保產(chǎn)得出、調(diào)得快、用得上”。

那么，確保《實(shí)施意見(jiàn)》有效落實(shí)，工作的著力點(diǎn)在哪里?

在?？撕榭磥?lái)，落實(shí)好煤炭產(chǎn)能儲(chǔ)備制度，關(guān)鍵應(yīng)抓好四個(gè)方面的工作：一是明確工作規(guī)則，包括編制產(chǎn)能儲(chǔ)備煤礦建設(shè)規(guī)劃、項(xiàng)目審核、辦理各項(xiàng)建設(shè)手續(xù)、做好項(xiàng)目建設(shè)竣工驗(yàn)收，完善“平急轉(zhuǎn)換”工作機(jī)制。二是明確管理程序，包括明確產(chǎn)能儲(chǔ)備煤礦的申報(bào)條件、規(guī)范申報(bào)流程、確認(rèn)工作程序，建立產(chǎn)能儲(chǔ)備煤礦投產(chǎn)后的啟用機(jī)制等。三是制定配套支持政策，包括給予產(chǎn)能儲(chǔ)備煤礦產(chǎn)能置換政策優(yōu)惠，優(yōu)化調(diào)整煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃及規(guī)劃環(huán)評(píng)要求，實(shí)施煤炭新增產(chǎn)能指標(biāo)單列。四是制定保障措施，國(guó)家能源局要會(huì)同有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)全國(guó)煤炭產(chǎn)能儲(chǔ)備工作的綜合協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)，研究解決產(chǎn)能儲(chǔ)備煤礦建設(shè)生產(chǎn)過(guò)程中的重大問(wèn)題，確保產(chǎn)能儲(chǔ)備各項(xiàng)要求落實(shí)落地。

業(yè)內(nèi)專(zhuān)家指出，煤礦產(chǎn)能儲(chǔ)備制度可以視為市場(chǎng)機(jī)制的一種補(bǔ)充。在市場(chǎng)供需循環(huán)不暢的情形下，通過(guò)政府手段撬動(dòng)市場(chǎng)重回正常水平。儲(chǔ)備制度作用的發(fā)揮需要堅(jiān)持并強(qiáng)化市場(chǎng)化、法治化原則。

“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中也需要計(jì)劃來(lái)調(diào)節(jié)。市場(chǎng)與計(jì)劃的結(jié)合，才是完美的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。煤炭產(chǎn)能儲(chǔ)備的目的是保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，實(shí)施方法上應(yīng)給與儲(chǔ)備單位一定的利益讓渡，這充分體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則。”姜超峰表示。

“做好煤炭產(chǎn)能儲(chǔ)備的同時(shí)，還要不斷進(jìn)行煤炭生產(chǎn)、交易、價(jià)格、運(yùn)輸、儲(chǔ)存各個(gè)環(huán)節(jié)的調(diào)控和監(jiān)督，供應(yīng)鏈金融就是有效的調(diào)節(jié)手段。”姜超峰指出，金融功能介入之后，會(huì)大幅度減少資金拖欠、三角債的數(shù)量，供應(yīng)商管理庫(kù)存也會(huì)順利實(shí)施。同時(shí)還要建設(shè)好運(yùn)用好煤炭產(chǎn)銷(xiāo)大數(shù)據(jù)，較早發(fā)現(xiàn)煤炭市場(chǎng)的異動(dòng)，提前安排好供應(yīng)和儲(chǔ)備產(chǎn)能的釋放。

林伯強(qiáng)強(qiáng)調(diào)，為保證只有真正需要時(shí)才能夠釋放煤炭?jī)?chǔ)備產(chǎn)能，需要比較嚴(yán)格的監(jiān)管，以防對(duì)煤炭市場(chǎng)造成較大沖擊，從而確保煤炭的供給裕度和彈性，更好發(fā)揮煤炭在能源供應(yīng)中的兜底保障作用。