文/賈智彬 中國地質大學(北京)

　孫德強 中國科學院科技政策與管理科學研究所能源與環境政策研究中心

　張映紅 中國石化石油工程技術研究院

　侯讀杰 中國地質大學(北京)

　鄭軍衛 中國科學院蘭州文獻情報中心

來源：《中外能源》，2016年第2期

能源安全被世界各國所重視，能源政策的制定關系著國家經濟和安全的根本。我國正處于經濟結構轉型階段，能源消費逐年攀升，國內能源供應緊張，能源安全亟需保障。美國作為發達國家，其能源發展時間相對較長，經歷了多個階段，能源消費早已達到峰值，結構比較合理，戰略制定具有前瞻性，其能源戰略對全世界都有借鑒作用，特別是對于正處于發展中的中國來說，很多方面值得參考。

1 美國能源戰略發展歷程

美國社會在第二次工業革命的推動下，成功地從一個農村化的國家發展成為城市化的國家，其能源政策、能源戰略等能源安全觀對國家的發展至關重要。自能源危機以來，能源安全一直受到美國的高度關注，其追求的能源獨立可以有效保障國家能源安全，成為美國能源戰略和政策的重要目標。下面從三個方面對美國能源戰略發展進行分析。

1.1 美國能源戰略及階段

1860 年以來，美國借助第二次工業革命的推動力，國家能源消費開始呈現不斷增長的趨勢。不同階段的能源消費對應著不同的能源戰略，鑒于美國能源發展中以油氣為主，故以其變化為主線將美國能源戰略劃分為幾個階段，如圖1 所示。

1.1.1 石油行業壟斷時期(19 世紀60 年代至20 世紀30 年代中期)

薪柴和煤炭是美國早期的主要能源種類，1859年美國開創現代石油工業，逐步改變了能源消費結構。初期， 美國石油工業處于散亂無秩序的狀態。1870 年標準石油公司成立， 整合全國的石油工業，創建了石油帝國。1911 年美國最高法院判決標準石油公司為壟斷機構并予以拆散，跨國石油公司開始引領石油行業發展。20 世紀30 年代世界性經濟危機期間，為了應對原油產能過剩和油價崩潰所造成的巨大危害，得克薩斯鐵路委員會(TRC，組織架構與OPEC 相似)調節原油產量，調整市場流通量，以控制全球油價變化，確保行業利潤，形成國際能源市場的主導地位。

1.1.2 戰后能源外交擴張期(20 世紀30 年代中期至50 年代)

這一階段即馬歇爾計劃時期。二戰期間，由于美國本土未受戰爭影響，同時還向參戰國家提供物資，為美國積累了大量的資本。戰后美國積極開展能源外交，逐步將英國逐出中東，遏制前蘇聯擴張，并重塑該地區石油新秩序，為制定和實施“馬歇爾計劃”以資助歐洲的經濟復蘇奠定基礎。在資助過程中，美國保證了在國際石油體系中的地位和盟國的石油供應安全。

1.1.3 能源安全強化時期(20 世紀50 年代至20 世紀80 年代末)

經歷幾次石油危機后，美國意識到國家能源安全的重要性，在國內不斷提高能源利用效率，增加石油戰略儲備;在國外促進資源開發，增強國際間合作，逐步擺脫對中東石油的依賴，實現石油進口地域多元化。在經濟方面，石油美元、布雷頓森林貨幣體系的形成和金本位的廢棄，促使石油和金融相互融合，美國由此進入一個全新的時期，能源消費在20 世紀70 年代達到峰值。此時石油輸出國組織(OPEC)為了抗衡主要油公司，在70 年代初開始展露其抗衡油價波動的效用。

1.1.4 全球能源戰略擴張與能源獨立戰略時期(20世紀80 年代至21 世紀初)

前蘇聯解體，沙特成為世界第一大石油生產國和出口國，全球能源格局發生了較大變化，美國加大對中東地區的戰略控制。與此同時，美國石油期貨市場經過若干年的發展，已具備了可供國際石油現貨市場參考的價格，具有重要的價格導向功能，這弱化了OPEC 對國際油價的影響能力， 使美國在國際石油市場占據了主導權。為了適應經濟發展需要，保證能源穩定供給，美國積極開展國際合作，提高各方對全球經濟、安全和環境的關注度，能源外交以中東地區為中心并向其他地區擴展。目前，美國石油進口主要集中在北美洲，這推進了北美能源一體化，加拿大、墨西哥兩國石油資源豐富，加強與兩國合作有助于提高北美地區特別是美國的能源安全。

能源獨立是近期美國最為重要的能源戰略行為?！?005 年能源政策法》大力鼓勵節約能源，在個人消費方面推出優惠政策鼓勵使用新能源。2009年的“頁巖氣革命”使得非常規油氣資源為美國的能源獨立提供了合適的機會，非常規天然氣的開發使美國成功取代俄羅斯天然氣第一生產國的地位。新能源的領導地位預示著多元化能源戰略階段的核心，美國一定要在新能源領域成為領導者，決不放棄，意欲領導這次能源革命和工業革命，這具體體現在最新的《全方位能源戰略》中。美國不斷提高能源利用效率，降低對化石燃料特別是進口石油的依賴;規定可再生能源發電量，提高燃料經濟性標準，降低碳排放;重視新能源開發，增加投資，鼓勵新能源相關技術的研究和應用。

1.1.5 2015～2040 年美國能源情景預測

美國能源信息署推出了《2015 年度能源展望》，重點預測了到2040 年能塑造美國能源市場的各種因素。在《2015 年度能源展望》中，原油和天然氣仍是美國主要的能源種類，能源需求的溫和增長減少了美國對進口能源供應的依賴。美國能源進口和出口預計將在2028 年開始達到平衡。在高油價及石油和天然氣資源較豐富的情況下，隨著美國原油和天然氣產量的增加及進口量的降低， 美國將在2019 年成為能源凈出口國。相反， 在低油價情況下，到2040 年，美國仍然是一個能源凈進口國，如圖2 所示。

綜上所述，美國能源戰略的特點表現為：國內，通過提升能源利用效率、鼓勵能源多元化和法律倡導節約能源來實現能源自主和獨立，從而降低能源對外依存度;國外，為了減少對不穩定能源來源地的依賴，能源外交中心從中東轉向里海地區，逐步深化與加拿大、墨西哥等美洲國家的能源合作，從而提高各方對全球經濟、安全和環境的關注度。

1.2 美國能源立法

能源立法主要用來保障能源戰略的有效實施，保證其穩定、持續地執行。20 世紀70 年代突如其來的石油危機，使美國政府意識到本國能源安全的脆弱，因此有必要針對美國石油安全鏈的脆弱環節，尋求長效的應對機制。美國為了保證其能源戰略的順利實施，根據不同階段的國情和世界局勢多次制訂修改與能源相關的立法。美國能源立法主要將焦點集中在以下三個方面：

① 應對能源危機。1973 年石油危機發生后，為了應對由此給美國社會所帶來的沖擊和對經濟的影響，卡特總統簽署了《1978 年國家能源法案》和《1980 年能源安全法案》， 其目的是突出發展新能源的要求，增加美國國內能源供應，解決能源安全問題。

② 鼓勵能源多元化。隨著美國能源的快速發展和能源安全形勢的日益嚴峻，新的能源來源越來越受到重視?！?992 年能源安全法案》是美國第一部大型能源政策法案， 《2005 年能源政策法案》是對1992 年能源政策法案和其他相關法案的部分修訂。這一階段能源政策的目的是：增加國內能源生產， 促進節能， 提高能效; 強調可再生能源的重要性，實現品種多樣化;控制海灣石油資源，積極推動美國核電，實現能源來源多元化，以減少對進口能源的依賴;增加石油戰略儲備;整合能源環境與經濟政策等。

③ 發展新能源，逐步實現能源獨立。2009 年頒布的《美國復蘇與再投資法案》是近年來美國關于新能源和可再生能源最新的一部法案，該法案明確了對新能源給予財政激勵。同年還推出了《美國清潔能源安全法》。這兩部法案的目的是：開發綠色能源和提高能效，支持可再生能源項目、清潔能源項目、智能電網改造。此后出臺的能源法案的核心多集中在發展新能源，增強能源自給程度，逐步實現能源獨立。

美國能源政策及立法以全面反映能源發展戰略作為總體指導思想，采用綜合性能源立法為主、專門性能源立法和配套性能源立法為輔的模式，并隨著時代變遷不斷發展。

1.3 美國能源戰略儲備

1975 年12 月22 日，福特總統簽發《能源政策與儲備法》，宣布將正式著手建立“戰略石油儲備”?！赌茉凑吲c儲備法》成為美國石油危機應對機制基本法律依據的核心藍本，此后歷屆政府對石油危機應對機制進行調整、對戰略石油儲備進行補充，都必須在修訂該法案的基礎上進行。

克林頓上臺后，通過對《能源政策與儲備法》的修訂，將動用戰略石油儲備作為調控國內能源市場的重要手段，同時引入商業化運作機制，通過拋售一定的戰略石油儲備籌集儲備設施運轉和建設資金。與之形成鮮明對比的是，小布什總統嚴格控制動用戰略石油儲備，堅持將戰略石油儲備作為危機應對措施和國防燃料儲備而非政策或市場調控工具。“9·11 事件”后，為防止恐怖主義襲擊而造成石油供應中斷，小布什總統指出，美國“必須加強并最大限度地擴充戰略石油儲備”。根據美國能源信息署公布的美國石油庫存數據，截至2015 年6 月，美國的戰略石油儲備為6.929×10^8bbl， 為世界上數量最大的政府應急原油儲備。

2 中國能源發展現狀

改革開放以來，中國經濟持續高速增長， 能源消耗日益增多，目前中國已成為全球能源消費第一大國。面對不斷增長的能源需求，我國的能源問題日益凸顯。

2.1 中國能源消費結構

在中國，煤、石油和天然氣等化石能源的地質儲量和探明儲量較為豐富，并且還有豐富的水能、風能、太陽能和生物質能等可再生能源資源，開發潛力巨大。中國能源消費結構以煤炭為主，根據BP的統計數據，2014 年我國一次能源消費構成中，煤炭約占66%， 石油約占17.5%， 天然氣約占5.6%，水電約占8%， 核能和其他可再生能源僅占2.9%，在相當長的時間內難以從根本上改變以煤為主的能源結構特點。

在中國經濟保持持續高速增長的同時，能源消費增長也達到了空前的程度，如圖3 所示。自20世紀90 年代以來，石油消費年均遞增率是石油生產的4 倍，石油進口量增長了13 倍。2009 年中國一次能源消費總量已經超過美國，成為世界第一大能源消費國。

在此能源消費結構下，中國面臨的能源問題日益突出，嚴重制約著中國的經濟發展。首先，煤的非清潔利用不僅嚴重污染環境，而且影響和危害人類健康。其次，中國的石油、天然氣勘探開發難度較大，能源消費的增長速度遠遠超出能源生產增長速度，能源對外依存度逐年增高。第三，能源進口地域過度集中，能源運輸通道單一，已經成為社會和經濟發展的限制性因素。2014 年中國石油進口前5位的國家是沙特阿拉伯、安哥拉、伊朗、俄羅斯、阿曼，占中國石油進口總量的58%，當地政局的混亂會對中國產生很大影響，如果石油供應中斷，不利于能源安全的穩定，對國家安全將帶來巨大風險。

2.2 中國能源法律法規

經過數十年的努力，中國對能源立法越來越重視，能源管理法律法規體系初步形成。中國能源法律法規體系建設先后經歷了計劃經濟能源管理機制(20 世紀50 年代至80 年代)、由計劃經濟管理向市場經濟法制化管理轉變(20 世紀80 年代初至20世紀末)和市場經濟體制初步確立(21 世紀初至今)三個階段。國家先后制定了《電力法》、《煤炭法》、《節約能源法》、《可再生能源法》等4 部單行能源法律和《礦產資源法》、《水法》、《環境保護法》、《清潔生產法》等30 多部相關法律，若干國家和地方能源法規、規章以及大量的能源標準和規范性文件，中國能源開發利用和管理已實現了從政策性管理向依法管理的轉變。

但是，由于我國現行的能源法律法規行業色彩較重，難以全面反映我國能源發展戰略的基本原則和長遠目標，導致現行的能源法律法規體系中存在著內容滯后和缺失、結構不健全、與整體協調性差等問題，基礎性重要法律和能源子體系領域的專門法律缺位，這嚴重地制約著國內石油、天然氣資源的勘探和開發。

因此，借鑒美國能源戰略思想，是中國正確處理和化解上述矛盾的重要方法之一。

3 美國能源戰略發展史對未來中國能源戰略的啟示

美國作為世界上最發達的國家，能源消費經歷了多個階段，總結美國的能源戰略發展歷程，可以得出以下幾點對未來中國能源戰略的啟示。

3.1 改變能源消費結構，實現能源多元化

美國在1973 年石油危機后就一直將能源安全作為本國能源發展的重點。至2014 年，美國一次能源消費中原油約占36%，天然氣約占30%，煤炭約占20%，核能和可再生能源約占14%。石油、天然氣和煤炭三種能源在一次能源消費中的占比歷史上均達到過峰值，能源消費多元化趨勢明顯。中國目前煤炭占一次能源比例很高，急需大力發展其他能源品種，替代部分煤炭，以使中國能源消費多元化，才能使能源產業向更科學的方向發展。

中東曾經是美國能源的命脈，但目前美國的主要原油進口國早已從沙特變為加拿大、墨西哥，推進了北美能源一體化，中東對于美國能源安全的重要性已顯著下降。中國的能源缺口將逐年擴大，尋找長期、穩定的能源進口地區對中國未來的發展至關重要。中國應加強與俄羅斯等其他產油區的合作，縮短能源運輸通道，以確保我國石油進口渠道的全方位和多元性，降低對中東地區的依賴。

從小布什政府開始，美國就未雨綢繆， 把目光鎖定在以新能源為核心的新興戰略產業上。美國新能源的核心部分是核能、太陽能、風能、生物質能、地熱能、海洋能等可再生能源齊頭并進。2014年5 月，美國正式發表《“全方位”能源戰略———通向經濟可持續增長之路》，其核心內容為：提升能源安全，推廣低碳能源技術并為清潔能源的未來奠定基礎。在低碳經濟背景下，氣候變化已經成為世界能源與環境的主題，能源的使用是導致氣候變化的主要原因。中國應通過積極調整國內能源結構，在一次能源消費中降低煤炭的比重，增加石油、天然氣的占比。核能和可再生能源對環境污染相對較小，且在中國能源消費中占比低，具有很大的發展潛力。因此，中國應積極鼓勵核能和可再生能源的生產，提高能源利用效率，支持碳捕捉、利用和收集。

3.2 立法適時更新，適應新形勢發展需要

美國的能源立法體系健全，修正頻率高， 目的是保障其能源戰略的順利實施。每當社會局勢發生變化時，都會對相關政策進行調整，以順應局勢發展。頁巖氣革命的成功、新能源的廣泛使用、全方位多元化的能源觀和能源效率的不斷提高等都是基于美國相應的立法、政策的保護和支持，能源項目的成功實施使得美國的能源風險越來越低，能源安全得到進一步保障。我國現行的能源法律法規行業色彩較重，難以全面反映我國能源發展戰略的總體指導思想，法律法規體系中存在著一些問題，而且大部分法律過于原則化，操作性不強，與實際脫節，關鍵是不適應市場經濟下的改革。因此，我國應加緊制定能源基本法，完善能源法律法規體系。

首先，中國能源法律體系的完善可借鑒美國的經驗，能源立法著重體現能源戰略在國家能源發展中的地位，充分發揮能源戰略的引領作用。戰略是立法的核心，立法是戰略的保障。

其次，中國應當借鑒美國在能源戰略立法保障方面的經驗，結合國內需要和形勢變化，逐步完善綜合性能源立法，并加快專門性能源立法和配套性能源立法的制定，加強法律的可操作性。

第三，中國能源法律體系尚不完善， 突出表現在能源立法較能源戰略滯后。美國的能源立法與能源戰略在發展過程中存在著雙向的協調與完善，即能源戰略為能源立法提供依據及內容，并在能源立法的實際操作過程中不斷發現國家能源戰略存在的不足與缺陷，從而加以完善。中國能源戰略往往每五年制定一次，而能源立法則總是雷聲大雨點小。立法機制需要隨著時代變遷不斷發展、及時更新，才能有效保障能源戰略實施，協助解決能源供需問題。

3.3 建立和完善石油儲備機制

能源儲備是應對能源危機最為有效的方法之一，石油儲備具有操作靈活、方便應用等特點。高油價時，國內石油儲備可以應對國際油價變動對國內石油需求的沖擊;低油價時，國家可以大力加強石油進口，加大石油儲備力度，減少國內石油的開采。但是，現階段中國存在著石油對外依存度逐漸擴大，石油進口地域過度集中，石油運輸通道單一等問題，因此，建立和完善石油儲備對國家安全尤為重要。

據國家統計局公布的數據，2014 年我國石油儲備一期工程儲備原油1243×10^4t，約合9100×10^4bbl。2015 年年中，石油儲備二期工程已全部建成，可儲備原油量擴充至2610×10^4t，儲備能力翻倍。目前，國際油價屢創新低，正是抄底油價的好時機。但是，2014 年中國石油對外依存度已接近60%， 中國石油儲備能力與國際能源署建議的90 天石油安全標準的庫存量相比仍顯不足，與美國戰略石油儲備容量6.929×10^8bbl 相比仍有很大差距。美國除國家主導石油儲備項目并發揮國有公司石油儲備力量外，還充分調動民間的石油儲備能力，而中國目前仍是依靠政府主導，國家戰略儲備和商業儲備尚未徹底分離。中國石油儲備三期工程正在加緊建設中，國家發改委也已制定了最低商業原油庫存制度。面對未來石油對外依存度還將繼續呈上升態勢的情況，中國在石油儲備方面需緊密結合石油消費現狀，精心規劃石油儲備基地項目，加大、加快石油儲備設施的建設，完善國家石油儲備機制，健全多層次的石油存儲體系，充分發揮國家戰略儲備和商業儲備的優勢，從而確保國內石油市場的穩定供應。

3.4 積極提升中國在全球能源領域的主導性

由于中國經濟發展迅速，已經在世界范圍內具有一定的影響力，在處理國內和國際事務時，應具有大國擔當。習近平總書記提出的“一帶一路”提高了我國在全球能源領域的主導性，亞投行推進“一帶一路” 戰略對沿線國家能源合作的意義非常大。“一帶一路”涉及到很多油氣出口國，隨著“一帶一路”建設的推進，亞投行能夠幫助這些國家進行基礎設施建設，不僅可以建設一個前所未有的世界能源市場，而且各國共同探索全球合作的新模式，將會涵蓋能源上中下游領域的不同產業，對變化中的國際能源格局將帶來重大影響。屆時，中國能源運輸格局將得到改善，不僅可搭建起亞洲能源合作平臺，而且有助于提高東亞在世界能源體系中的地位，使世界能源格局更趨平衡和優化。

中國作為世界上最大的發展中國家和最大的能源消費國，應當肩負起自身的責任，在能源立法的制定方面，應更多地從國際層面進行考慮，及時制定適應當前世界局勢和中國國情的法律法規，以便于中國在世界能源領域更好地發揮大國作用。

4 結語

縱觀美國能源戰略發展史，其在石油危機發生后應對反應迅速，在能源發展過程中逐步實現能源結構優化，在能源立法方面做到適應局勢變化而更新，發展能源品種多樣化和能源進口來源多元化，逐步實現能源獨立的目標，使得美國能源安全保障日益增強。借鑒美國經驗，結合中國能源發展現狀，推動能源結構多元化， 大力發展核能和可再生能源，尋找長期、穩定的能源進口地區，適時更新能源立法保障能源戰略的有效實施，增加基礎性重要法律解決能源安全問題，建立能源儲備機制應對國際能源危機，積極提升在全球能源領域的主導性，發展壯大自己，才會使中國在國際能源格局中占據更有利的地位。