在計劃經(jīng)濟(jì)時期，煤炭是由國家計劃組織生產(chǎn)和分配的物資。改革開放后，國家逐步放開煤炭價格、生產(chǎn)、流通，市場配置煤炭資源的比重不斷提高。雖然煤炭是市場化改革較早的資源類產(chǎn)品，但是改革并不徹底。電煤雙軌制導(dǎo)致了不公平競爭、供求矛盾加劇、尋租現(xiàn)象叢生等問題，是造成煤電矛盾的重要原因之一。近年來，計劃煤的實(shí)際作用逐步減少，計劃內(nèi)外電煤價差明顯縮小，電煤并軌的時機(jī)已經(jīng)成熟，條件基本具備。國家應(yīng)采取果斷措施，取消重點(diǎn)合同煤、煤炭產(chǎn)量計劃、煤價干預(yù)等煤炭計劃手段，建立全國統(tǒng)一的電煤市場。下決心盡快取消運(yùn)力、電力的計劃指標(biāo)，實(shí)行與電煤市場化相適應(yīng)的鐵路運(yùn)輸和電力調(diào)度體制。這將有利于在一定程度上緩解周期性出現(xiàn)的煤電矛盾。

一、電煤雙軌制帶來的問題

改革開放以來，我國煤炭市場化改革不斷深化。從1983年開始，國家逐步縮小煤炭指令性計劃；1993年，國家決定逐步放開煤價；2004年起，逐步取消了政府直接組織煤炭訂貨的方式。但是，依靠計劃配置電煤資源的體制并未從根本上消除，而且計劃干預(yù)的形式更為多樣。雙軌制嚴(yán)重扭曲了煤炭的供求關(guān)系，妨礙了公平競爭，創(chuàng)造了大量尋租空間，應(yīng)當(dāng)堅決取消。

計劃煤比重逐年減少，已失去存在意義。在煤炭放開之前，國家每年組織煤炭訂貨會簽訂供需合同。2004年以后，煤炭訂貨會改稱重點(diǎn)煤炭產(chǎn)運(yùn)需銜接會，原則上由發(fā)展改革部門提出框架性意見，企業(yè)自主訂貨、行業(yè)協(xié)會匯總。在會上，發(fā)展改革部門要對重點(diǎn)合同電煤發(fā)布參考價，價格一般低于市場煤價，主要供應(yīng)對象是五大發(fā)電集團(tuán)和其它國有發(fā)電企業(yè)。在實(shí)際運(yùn)行中，每次產(chǎn)運(yùn)需銜接會都是煤電兩大陣營的集中博弈會，雙方很少能順利達(dá)成共識。當(dāng)矛盾積累到一定程度后，由發(fā)展改革部門出面協(xié)調(diào)確定交易價格。由于非重點(diǎn)訂貨合同電煤價格完全由市場調(diào)節(jié)，計劃內(nèi)與計劃外存在價差，為倒賣尋租提供了機(jī)會。重點(diǎn)合同煤到用戶手中時，與市場煤價相差無幾。近年來，煤炭訂貨會的成交量逐步減少。2012年重點(diǎn)合同煤名義數(shù)量為7.5億噸，占全年電煤消費(fèi)量的37%左右。實(shí)際上大部分合同是有量無價，甚至無價無量。目前，煤炭銜接會的作用已十分有限，重點(diǎn)合同履約率也逐年降低，取消重點(diǎn)合同煤對市場價格、供求關(guān)系基本不會產(chǎn)生影響。

重點(diǎn)合同煤與鐵路運(yùn)輸計劃掛鉤，抬高了中間環(huán)節(jié)的加價。我國煤炭產(chǎn)地主要集中在山西、陜西、內(nèi)蒙古西部（簡稱三西）等華北、西北地區(qū)，而煤炭需求地則聚集在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的華東和東南沿海地區(qū)。煤炭運(yùn)輸呈現(xiàn)北煤南運(yùn)、西煤東運(yùn)的格局，煤炭總運(yùn)量中約60%通過鐵路運(yùn)輸。計劃內(nèi)的重點(diǎn)合同煤納入鐵路運(yùn)輸計劃，可執(zhí)行國家規(guī)定的運(yùn)輸價格。計劃外的非重點(diǎn)合同煤運(yùn)輸則要向中間環(huán)節(jié)付出相當(dāng)高的代價，一些鐵路的“三產(chǎn)”、“多經(jīng)”企業(yè)從中漁利，這已成為行業(yè)潛規(guī)則。此外還在點(diǎn)車費(fèi)、車板費(fèi)等各種名目的收費(fèi)。電煤供需關(guān)系越緊張，運(yùn)輸中間環(huán)節(jié)的放大作用越明顯。在煤電矛盾突出的時候，山西煤運(yùn)到秦皇島價格可以翻一番甚至更多，大部分差價來自鐵路運(yùn)輸。

地方政府對電煤產(chǎn)量下達(dá)計劃指標(biāo)，破壞了全國統(tǒng)一市場。經(jīng)過這一輪煤炭企業(yè)的兼并重組，提高了生產(chǎn)集中度，同時也增加了產(chǎn)煤省對本地產(chǎn)能的控制能力，為地方限產(chǎn)保價提供了方便。有的省向產(chǎn)煤企業(yè)發(fā)放“煤票”，沒有“煤票”的煤不得出省、不得交易。大部分產(chǎn)煤地的地方政府在省界、地界、縣界設(shè)置關(guān)卡，收取出境費(fèi)。這些做法，嚴(yán)重破壞了全國統(tǒng)一市場，擾亂了正常的煤炭生產(chǎn)、流通秩序。

對電煤價格進(jìn)行行政干預(yù)，妨礙了市場機(jī)制發(fā)揮調(diào)節(jié)供求關(guān)系作用。國家在放開電煤市場的同時，對電煤價格的干預(yù)幾經(jīng)收放。1993年放開煤價，1996年又開始實(shí)行政府指導(dǎo)價，形成了價格雙軌制。2001年，再次放開電煤價格，同時有關(guān)部門又發(fā)布參考價。2008年以來，又多次出臺價格臨時干預(yù)措施。一般來說，在煤電矛盾突出的時候，有關(guān)部門便會出臺電煤限價措施，以減輕電力成本上漲帶來的發(fā)電企業(yè)虧損。限價使價格無法準(zhǔn)確反映供求關(guān)系。煤炭企業(yè)對煤價預(yù)期要高于國家限定的價格，不愿與電廠簽訂長期合同。限價措施出臺后，普遍出現(xiàn)以次充好（如在電煤中摻入煤矸石、降低燃燒值）、地下交易（如不簽合同、現(xiàn)金交易）等辦法規(guī)避限價。限價不僅不能達(dá)到控制電煤成本的目的，反而加劇了供需矛盾。

除直接干預(yù)外，有關(guān)方面提出建立國家煤炭儲備，準(zhǔn)備利用儲備煤吞吐調(diào)節(jié)價格。這一做法有很大爭議。一般來說，對于短缺的戰(zhàn)略物資才需要建立國家儲備，而中國是一個煤炭資源充足的國家，電煤供求矛盾和價格大幅波動是由于體制原因，而不是資源稟賦不足。煤炭也不是什么優(yōu)質(zhì)資源，除中國外，世界上沒有其它國家建立煤炭儲備。現(xiàn)貨儲備占用土地多、污染大、易自燃，儲備太少無法滿足應(yīng)急需求，大量儲備成本很高且存在技術(shù)難題。目前我國只建成了500萬噸的儲備，要達(dá)到影響市場價格的目標(biāo)，儲備規(guī)模要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這個水平，會加重財政負(fù)擔(dān)。近年來，受美國頁巖氣大量替代燃煤發(fā)電等因素的影響，一些國家低價煤炭進(jìn)入我國沿海地區(qū)，具有壓低煤價的作用。因此，在充分市場競爭和經(jīng)濟(jì)全球化條件下，以煤炭儲備來緩解供需矛盾或平抑價格似已沒有必要。

與計劃煤對應(yīng)的發(fā)電量計劃仍在延續(xù)，嚴(yán)重?fù)p害了發(fā)電企業(yè)的利益。在上世紀(jì)80年代和90年代初期，計劃內(nèi)電煤與計劃內(nèi)發(fā)電量及相應(yīng)的上網(wǎng)電價是完全對應(yīng)的，須執(zhí)行嚴(yán)格的指令性計劃。隨著煤炭體制改革的深化，計劃內(nèi)煤炭越來越少，發(fā)電量計劃本應(yīng)逐步減少直至取消。但長期以來各地經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主管部門仍在下達(dá)這一計劃。這種電量計劃基本不考慮發(fā)電方式和能耗環(huán)保水平，而是按照機(jī)組戶頭平均分配發(fā)電時間。電網(wǎng)公司對計劃內(nèi)電量按國家規(guī)定支付上網(wǎng)電價；超計劃發(fā)電量部分，電網(wǎng)公司要求發(fā)電企業(yè)降價上網(wǎng)，而銷售電價實(shí)際上沒有變化。這一計劃嚴(yán)重?fù)p害了發(fā)電企業(yè)的利益。

2011年華東和華中地區(qū)用電緊張，原因之一就是電力企業(yè)完成計劃電量后，計劃外電量低價上網(wǎng)，發(fā)得越多虧損越嚴(yán)重，于是很多電力企業(yè)就以停機(jī)檢修為名不再多發(fā)電。因此，發(fā)電量計劃的存在加劇了煤電矛盾。同時，這種計劃調(diào)度方式鼓勵了高耗能的小型燃煤、燃油火電機(jī)組的發(fā)展，與國家節(jié)能減排、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的方向背道而馳。

二、電煤并軌的思路

電煤的計劃性主要表現(xiàn)為對產(chǎn)量、價格、運(yùn)力進(jìn)行干預(yù)。重點(diǎn)合同煤是電煤計劃的一部分，僅取消重點(diǎn)合同煤不足以實(shí)現(xiàn)電煤的計劃內(nèi)與計劃外并軌，需要在多個方面采取措施才可以實(shí)現(xiàn)電煤的完全市場化。電煤并軌的總體思路可以是，堅持市場化改革方向，充分發(fā)揮市場對煤炭資源配置的基礎(chǔ)性作用，切實(shí)維護(hù)企業(yè)市場主體地位和經(jīng)營自主權(quán)。取消重點(diǎn)合同煤、煤炭計劃、電煤價格干預(yù)等行政管理措施，由供需雙方自主決定交易量和交易價格。以下措施似有利于加快電煤并軌：第一，建立完全競爭的電煤市場。取消年度煤炭銜接會，建立區(qū)域煤炭交易市場，電煤合同的交易量、期限、價格、金額完全由供需雙方自行決定，無須報國家有關(guān)部門備案或批準(zhǔn)。合同糾紛應(yīng)依據(jù)《合同法》及相關(guān)經(jīng)濟(jì)法律處理。在完善區(qū)域煤炭交易市場的基礎(chǔ)上，建立全國電煤交易市場，第一步以現(xiàn)貨市場為主，逐步建立期貨市場。

第二，取消政府對煤炭市場的直接干預(yù)。取消地方自行出臺的煤炭產(chǎn)量計劃、“煤票”制度、出入境檢查收費(fèi)等制度。禁止各級政府對煤炭生產(chǎn)、營銷、定價等商務(wù)活動進(jìn)行干預(yù)。暫緩?fù)七M(jìn)煤炭儲備制度。

第三，將鐵路運(yùn)力納入市場交易。取消計劃煤后，重點(diǎn)合同煤的運(yùn)力計劃也就不復(fù)存在。為了保障煤炭運(yùn)力，應(yīng)當(dāng)建立公開透明的鐵路運(yùn)力交易市場，減少鐵路運(yùn)輸中的尋租行為，降低電煤物流成本。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對電煤運(yùn)力單獨(dú)制定運(yùn)輸計劃、單獨(dú)考核、單獨(dú)定價。選擇大秦、朔黃等煤運(yùn)專線進(jìn)行“網(wǎng)運(yùn)分開”試點(diǎn)。具體做法可以是，先核定鐵路電煤的基礎(chǔ)運(yùn)價，成立若干家鐵路煤炭承運(yùn)公司，將承運(yùn)公司的運(yùn)力作為交易品種，納入全國電煤交易市場進(jìn)行公開交易。

第四，取消發(fā)電量計劃。隨著電煤并軌，原本與計劃煤對應(yīng)的計劃電量存在的基礎(chǔ)已徹底消失，應(yīng)當(dāng)相應(yīng)取消。電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按規(guī)定的上網(wǎng)電價向發(fā)電企業(yè)購電。

第五，推廣節(jié)能發(fā)電調(diào)度辦法。電煤并軌改革后，在沒有發(fā)電量計劃、沒有購電合同的情況下，電力調(diào)度以什么為依據(jù)的問題便會提上日程。解決的辦法是實(shí)行節(jié)能發(fā)電調(diào)度，南方電網(wǎng)的試點(diǎn)證明，這是一個行之有效的制度。近年來，中央經(jīng)濟(jì)工作會議和政府工作報告中多次強(qiáng)調(diào)要推行節(jié)能發(fā)電調(diào)度，但執(zhí)行效果不夠理想。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)以電煤并軌為契機(jī)，按照國辦2007年8月下達(dá)的實(shí)施方案，在全國電網(wǎng)企業(yè)推行節(jié)能發(fā)電調(diào)度辦法。即：按照節(jié)能、環(huán)保、經(jīng)濟(jì)的原則，優(yōu)先調(diào)度可再生能源和高效、清潔的機(jī)組發(fā)電，限制能耗高、污染重的機(jī)組發(fā)電。采取這一調(diào)度方式有利于公開、公平、公正調(diào)度和促進(jìn)節(jié)能減排。

第六，深化“煤—運(yùn)—電”全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龌母铩Ｃ禾俊⑦\(yùn)力、電力三個領(lǐng)域均存在計劃與市場并存的雙軌體制，相對來說電煤并軌的難度最小。取消計劃煤后，電力和鐵路體制將成為造成煤電矛盾的主要原因，國家應(yīng)當(dāng)再依次推出這兩項改革，最終從根本上化解困擾國民經(jīng)濟(jì)的煤電矛盾。